Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

мероприятий;

при санкционировании заведения дел оперативного учета и утверждении

планов по ним;

при санкционировании отдельных оперативно-розыскных мероприятий;

в процессе получения санкции на законность проведения оперативно-

розыскных мероприятий, связанных с ограничениями конституционных прав

граждан (на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных

и иных сообщений, негласное проникновение в жилые помещения и их негласное

обследование);

при утверждении планов организационного обеспечения проведения

оперативно-розыскных мероприятий;

при заключении контракта с гражданами, оказывающими содействие органам,

осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Кроме того, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность, организуют ведомственный контроль за законностью проводимых

мероприятий через подчиненные им инспектирующие подразделения.

8. Целями ведомственного контроля являются:

определение обоснованности и законности при организации и проведении

оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с требованиями законов и

ведомственных нормативных актов, регламентирующих оперативно-розыскную

деятельность;

своевременное выявление недостатков в области организации и проведения

оперативно-розыскных мероприятий и предупреждение возможных нарушений

законов и ведомственных нормативных актов органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность;

привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения в ходе

проведения оперативно-розыскных мероприятий.

9. Законодатель не предусматривает передачи полномочий по

ведомственному контролю нижестоящим руководителям, непосредственно

руководящим оперативными сотрудниками. Руководители оперативных

подразделений несут персональную ответственность за состояние оперативно-

розыскной деятельности на конкретном направлении (участке) работы. Однако

они не являются субъектами ведомственного контроля. Перечень руководителей,

имеющих право санкционировать проведение оперативно-розыскных мероприятий,

определяется ведомственными нормативными актами в зависимости от их

характера и степени сложности при организационном обеспечении. На практике

санкционирование мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан,

проводит, как правило, первый заместитель руководителя органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Однако это не снимает

ответственности с руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность.

10. Оперативно-розыскные мероприятия проводятся с разрешения и под

контролем руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность, при наличии к тому оснований. Контроль ведется путем

утверждения постановлений и планов мероприятий в установленные

министерствами и ведомствами нормативные сроки. При установлении фактов

нарушений законности, правил конспирации, нарушении прав и свобод граждан в

процессе конфиденциального сотрудничества руководитель органа обязан

принять соответствующие меры к их восстановлению, возмещению причиненного

ущерба и привлечь к ответственности нарушителей.

Должностные лица, допустившие нарушение законности в ходе организации и

проведения оперативно-розыскных мероприятий, несут ответственность в

зависимости от тяжести совершенных действий и наступивших при этом

последствий с учетом их правового положения.

11. О соблюдении законности при организации и проведении оперативно-

розыскных мероприятий см. комментарий к ст. 3, а об оперативно-розыскных

мероприятиях —к ст 6.

С т а т ь я 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона

(1) Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования.

(2) Приз ноя» у тратившим силу со дня введения в действие настоящего

Федерального закона Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной

деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов

Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, Ли 17,

ст. 892; Ли 33, ст. 1912).

(3) Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству

Российской Федерации привести их нормативные правовые акты в соответствие с

настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья является новой. В ней изложен один из видов

специализированной нормы — так называемое оперативное предписание, роль

которого заключается, в частности, в отмене действующих правовых норм.

Наличие данной статьи в законе отражает изменения во взглядах законодателя

на характер нормативно-правового механизма вступления в силу

законодательных актов на федеральном уровне, а также на форму и место

фиксации его предписаний (как правило, ранее нормы о вступлении в силу

какого-либо закона излагались в соответствующем постановлении Верховного

Совета Российской Федерации).

2. Цель статьи — определить пределы действия норм Федерального закона

во времени, а также выразить волю законодателя относительно необходимости

приведения подзаконных актов в соответствии с предписаниями Федерального

закона.

3. Так как многие из изложенных в статье предписаний недостаточно

нормативно определены (см. пп. 5, 7, 9 и 10 настоящего комментария),

пределы их действия можно установить только исходя из неофициального

(научного)толкования.

4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для уяснения ее

содержания и правильного применения изложенных в ней предписаний требуется

руководствоваться рядом нормативных правовых актов (см. пп. 6, 8—10

комментария к настоящей статье).

5. Одним из элементов системы гарантий законности при осуществлении

оперативно-розыскной деятельности (см. комментарий к преамбуле) является

закрепление правил о действии законодательства в области оперативно-

розыскной деятельности во времени. Однако Федеральный закон в данном

отношении не служит образцом для подражания. В частности, в нем не

содержится конкретных предписаний о времени действия его норм (включая

обратную силу действия). В данной связи правила ч. 2 комментируемой статьи

позволяют толковать их как отказ законодателя от юридической значимости

всех осуществленных ранее оперативно-розыскных мероприятий и принятых в

ходе оперативно-розыскной деятельности решений (в частности, под сомнение

поставлена правомерность ранее принятых решений о заведении дел

оперативного учета).

Кроме того, буквальное толкование положений ч. 3 комментируемой статьи

приводит к выводу о том, что продлевается действие только подзаконных

нормативных актов федерального уровня (причем на неопределенное время). О

«судьбе» же ранее принятых ведомственных нормативных актов в области

оперативно-розыскной деятельности законодатель умалчивает. Это также не

способствует укреплению «системы гарантий законности при осуществлении

оперативно-розыскной деятельности» (см. преамбулу).

6. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О

порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных

законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»

федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат

Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории

Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального

опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой

порядок вступления их в силу (см. ст. б).

Официальным опубликованием федерального закона считается первая

публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании

законодательства Российской Федерации» (см. ст. 4). Следовательно,

Федеральный закон вступил в силу со дня его опубликования в «Российской

газете» (18 августа 1995 г.). Этот способ вступления его в действие

непосредственно указан в ч. 1 комментируемой статьи.

Кроме того, с учетом наличия в Федеральном законе значительного числа

бланкетных норм (см. п. 7 комментария к ст. 4) правоприменителю в каждом

конкретном случае необходимо определить, действует или нет определенный

нормативный акт (как законодательный, так и подзаконный), к содержанию

которого отсылает та или иная статья Федерального закона. Например,

согласно ч. 9 ст. 5 предусмотрено, что нарушения Федерального закона при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности влекут ответственность,

предусмотренную законодательством Российской Федерации. Одним из таких

нарушений является разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в

отношении оперативных сотрудников (т.е. должностных лиц, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность). В свою очередь в ст. 320 нового УК РФ

разглашение сведений о мерах безопасности в отношении указанных лиц (при

определенных обстоятельствах) признано преступлением. Однако этот уголовный

закон вступил в силу только с 1 января 1996 г. Следовательно, реализация

уголовно-правовой ответственности (применительно к рассмотренному примеру),

предусмотренная Федеральным законом, реальна не ранее вступления в силу УК

РФ.

В данной связи следует помнить также следующее. Во-первых, порядок

официального опубликования иных, кроме законов, федеральных нормативных

правовых актов установлен указом Президента Российской Федерации от 5

апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

законов»'. Во-вторых, специальный порядок установлен для применения

ведомственных нормативных актов, ограничивающих права и свободы человека и

гражданина (см. п. 7 комментария к ст. 4).

7. Действие норм Федерального закона во времени имеет важное

практическое значение. Представляется, что характер и содержание проводимых

в России оперативно-розыскных мероприятий определяются нормами Федерального

закона, действующими во время совершения конкретных оперативно-розыскных

действий и принятия соответствующих решений.

Кроме того, следует руководствоваться следующим общим правилом. Во-

первых, нормы Федерального закона (равно как и содержащиеся в иных

нормативных актах, составляющих правовую основу оперативно-розыскной

деятельности), предписания которых сужают область осуществления оперативно-

розыскной деятельности, имеют обратную силу. Во-вторых, нормы Федерального

закона, расширяющие сферу оперативно-розыскной деятельности (например,

увеличивающие круг субъектов, ее осуществляющих, или объектов, по которым

может осуществляться оперативно-розыскная деятельность), обратной силы не

имеют. Например, Федеральным законом по сравнению с ранее действовавшим

Оперативно-розыскным законом расширен перечень органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность. В соответствии с ч. 2 ст. 13 проводить

оперативно-розыскные мероприятия теперь вправе оперативные подразделения

органа внешней разведки Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ

при Президенте России. В данном случае оперативно-розыскная деятельность

указанных субъектов считается законной и обоснованной с 18 августа 1995 г.,

т.е. с момента вступления в силу Федерального закона.

8. С учетом предписаний ч. 2 комментируемой статьи об утрате силы со

дня введения в действие настоящего Федерального закона «Об оперативно-

розыскной деятельности в Российской Федерации» правоприменители (в

частности, оперативные сотрудники органов безопасности и таможенных

органов) должны учитывать следующее:

Во-первых, положения ч. 3 ст. 3 Федерального закона об органах

федеральной службы безопасности, согласно которым органы ФСБ России в своей

оперативно-розыскной деятельности обязаны руководствоваться отмененным

Законом об оперативно-розыскной деятельности, уже более года находятся в

коллизии с комментируемой нормой Федерального Закона.

Во-вторых, аналогичная ситуация сложилась для оперативных подразделений

таможенных органов в связи с наличием в ст. 225 'Гаможенного кодекса

требования руководствоваться правилами именно отмененного законодателем

Закона об оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, в Федеральном

законе о государственной заите также содержится «мертвое» предписание о

том, что в целях реализации предусмотренных в ст. 5 мер безопасности «могут

проводиться розыскные мероприятия в порядке, установленном Законом

Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской

Федерации» (см. ч. 2 ст. 5).

Полагаем, что в практической оперативно-розыскной деятельности следует

руководствоваться не устаревшими (в данной части) правилами перечисленных

законодательных актов, а нормами действующего Федерального закона.

9. Согласно предписаниям ч. 3 комментируемой статьи Президенту

предлагается, а Правительству России поручается привести их нормативные

правовые акты в соответствие с Федеральным законом. Таких актов в настоящее

время действует немало (см. комментарий к ст. 4).

Однако на момент вступления в силу Федерального закона их

насчитывалось, насколько нам известно, единицы'. Среди них назовем указы

Президента России: от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите

населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» и от

3 апреля 1995 г. № 334 «О мерах по соблюдению законности в области

разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а

также предоставления услуг в области шифрования информации». Полагаем, что

срок приведения этих нормативных актов в соответствие с требованиями

Федерального закона должен быть минимальным и измеряться не годами, а

месяцами2.

10. Анализ положений Федерального закона (прежде всего изложенных в

комментируемой статье и ст. 4) свидетельствует, что законодатель не

определил своего отношения применительно к многочисленным ведомственным

нормативным актам, которые, согласно ст. 4 ранее действовавшего Оперативно-

розыскного закона, являлись частью правовой основы оперативно-розыскной

деятельности. Полагаем, что эти подзаконные акты полностью утратили

юридическую силу с момента отмены прежнего Оперативно-розыскного закона.

Законодатель признал все его нормы утратившими силу одномоментно

(исключением служит продление на неопределенное время действия норм актов

Президента и Правительства России, развивающих положения Оперативно-

розыскного закона). Следовательно, была отменена вся ранее действовавшая

правовая основа оперативно-розыскной деятельности, включающая и

ведомственные нормативные акты.

Оглавление

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»

Глава I. Общие положения

Статья 1. Оперативно-розыскная

деятельность..............................

Статья 2. Задачи оперативно-розыскной деятельности..................

Статья 3. Принципы оперативно-розыскной деятельности...........

Статья 4. Правовая основа оперативно-розыскной деятельности..

Статья 5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности....................

Глава II. Проведение оперативно-розыскных мероприятий.............

Статья 6. Оперативно-розыскные

мероприятия..............................

Статья 7. Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий

Статья 8. Условия проведения оперативно-розыскных мероприятий

Статья 9. Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об

ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-

розыскных мероприятий

Статья 10. Информационное обеспечение и документирование оперативно-

розыскной деятельности

Статья 11. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности

Статья 12. Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность

Глава Ш. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

Статья 13. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность

Статья 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность

Статья 15. Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность

Статья 16. Социальная и правовая защита должностных лиц органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Глава IV. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность.

Статья 17. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность

Статья 18. Социальная и правовая защита граждан, содействующих органам,

осуществляющим оперативно-розыскную деятельность……………………………………..

Глава V. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной

деятельности.......

Статья 19. Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности

............

Глава VI. Контроль и надзор за оперативно-розыскной

деятельностью............

Статья 20. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью .....………………….

Статья 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной

деятельностью..............

Статья 22. Ведомственный контроль

......................................

Статья 23. Вступление в силу настоящего Федерального закона ....…………………

-----------------------

[1]Пределы территории Российской Федерации ограничены Государственной

границей. Государственная граница Российской Федерации есть линия и

проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы

государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства)

России, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета

России (см. ст. 1 Закона «О Государственной границе Российской Федерации»).

До заключения договоров о прохождении Государственной границы Российской

Федерации с сопредельными государствами — бывшими союзными республиками

Союза ССР, границе с этими государствами придается статус Государственной

границы Российской Федерации.

[2] В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О

континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф включает

морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами

территориальных вод (территориального моря) России на всем протяжении

естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы

подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является

продолжение континентального массива России, включающего в себя поверхность

и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение

континентального шельфа применяется также ко всем островам России (см.:

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №49. ст. 4694).

[3] ' Есть основания полагать, что в практической оперативно-розыскной

работе возникли объективные предпосылки для интеграции реальных процедур и

порядка осуществления отдельных оперативно-розыскных действий, совершаемых

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32