Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

правовых предпосылок для изъятия материальных предметов и документов

способами уголовного процесса совершение этих действии при производстве

оперативно-розыскных мероприятий должно признаваться недопустимым. В ходе

оперативно-розыскной деятельности прежде всего необходимо создавать

реальные условия для решения данного вопроса именно таким путем.

Из п. 1 ч. 1 ст. 15 вытекает, что изъятие предметов, материалов и

сообщений при проведении оперативно-розыскных мероприятий возможно только

тогда, когда имеются признаки преступления, создающего угрозу жизни и

здоровью лица, а также угрозу государственной, военной, экономической или

экологической безопасности России. Прокурорский надзор должен направлять

оперативно-розыскную практику на то, что при наличии таких признаков должно

возбуждаться уголовное дело и тогда изъятие документов будет осуществлено

путем производства соответствующих следственных действий.

Прокурорский надзор в этом направлении поможет избежать одной

существенной сложности. Предметы, материалы и сообщения, связанные с

преступлением, являются его следами. Поэтому они могут быть вовлечены в

процесс доказывают по уголовному делу и стать содержанием соответствующих

видов доказательств. В принципе, это возможно и в случаях изъятия при

проведении оперативно-розыскных мероприятий, когда орган, осуществляющий

оперативно-розыскную деятельность, направит эти материальные предметы и

документы следователю или суду, в производстве которых находится конкретное

уголовное дело. Но существенная сложность состоит в том, что для придания

соответствующим материалам статуса соответствующих видов доказательств

должен быть раскрыт путь их получения, т.е. содержание конкретного

оперативно-розыскного мероприятия. Лица, которые это проводили, подлежат

допросу в качестве свидетелей. Очевидно, что все это может быть сопряжено с

разглашением той стороны оперативно-розыскной деятельности, которая

составляет государственную тайну.

10. В соответствии со ст.ст. 1 и 29 Федерального закона о прокуратуре и

ст. 21 настоящего Федерального закона в предмет прокурорского надзора

включены следующие существенные направления оперативно-розыскной

деятельности:

законность и обоснованность заведения, ведения и прекращения дел

оперативного учета (см. ст. 70);

обеспечение социальной и правовой защиты должностных лиц органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также граждан,

содействующих органам, осуществляющим эту деятельность (см. ст.ст. 16 и

18);

защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную

деятельность (см. ст. 12);

законность и обоснованность решений, принимаемых должностными ; лицами

органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. 1 Конечно,

все перечисленные элементы прокурорского надзора органически взаимосвязаны

и выделение их в качестве самостоятельных весьма условно.

11. Согласно ч. 3 ст. 21 сведения о лицах, в ней перечисленных,

представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за

исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Отсюда следует, что по общему правилу та часть оперативно-розыскной

деятельности, которая касается указанной категории лиц, не входит в предмет

прокурорского надзора.

Эта же статья Федерального закона исключает из предмета прокурорского

надзора сведения об организации, о тактике, методах и средствах

осуществления оперативно-розыскной деятельности. Однако здесь имеется

некоторая несогласованность предписаний Федерального закона. В соответствии

с Федеральным законом о прокуратуре, а также ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 21

настоящего Федерального закона гражданин по поводу таких нарушений вправе

обратиться с жалобой к прокурору. Представляется, что прокурор не может

отказать в принятии такой жалобы по тому мотиву, что это не входит в

предмет прокурорского надзора, а обязан ознакомиться с соответствующими

оперативно-служебными документами, проверить и разрешить жалобу и дать на

нее мотивированный ответ.

Явное противоречие имеется и в предписаниях ст. 21. В ч. 1 этой статьи

сказано, что по запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в

прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего

оперативно-розыскную деятельность, предоставляют указанному прокурору

оперативно-служебные документы, послужившие основаниями для проведения этих

мероприятий. А в ч. 3 этой же статьи сказано, что сведения об организации,

о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной

деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Но ведь нарушения

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений в основе своей органически связаны с

организацией, тактикой, методами и средствами осуществления оперативно-

розыскной деятельности. Поэтому прокурор не может проверить обращения

граждан по поводу таких нарушений, не вторгаясь в ту сферу этой

деятельности, которая не входит в предмет прокурорского надзора. Конечно,

проводить специальные проверки той части оперативно-розыскной деятельности,

которая не входит в предмет прокурорского надзора, не следует. Но

определенным должно быть одно — какую бы жалобу или иную информацию о

нарушениях законов в ходе оперативно-розыскной деятельности ни получил

прокурор, он должен рассмотреть ее, принять по ней мотивированное решение и

сообщить об этом гражданину.

12. Согласно ст. 21 Федерального закона о прокуратуре проверки

исполнения законов федеральными министерствами и ведомствами проводятся на

основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения

закона, требующих принятия мер прокурором. В ч. 1 ст.30 этого же Закона

предусмотрено, что полномочия прокурора за исполнением законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются другими

федеральными законами. К ним прежде всего относится комментируемый

Федеральный закон. Из ч. 2 ст. 21 непосредственно вытекает, что

прокурорский надзор возможен не только в связи с поступившими в прокуратуру

материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов

органами, осуществляющими эту деятельность, но и по собственной инициативе

уполномоченных прокуроров. Без этого прокурорский надзор за исполнением

законов в сфере оперативно-розыскной деятельности носил бы эпизодический и

односторонний характер и был бы крайне неэффективным.

Требование осуществления систематического прокурорского надзора за

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную

деятельность, вытекает также из ведомственных актов Генеральной

прокуратуры. Например, приказ Генерального прокурора от 21 февраля 1995 г.

№ 10 «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием

преступлений» требует при осуществлении прокурорского надзора акцентировать

внимание на законности оперативно-розыскных мероприятий, реализации

оперативной информации.

Этот же приказ обязывает прокуроров проверять, реализуются ли в полной

мере возможности процессуального взаимодействия следователей и органов

дознания. Здесь же указывается на необходимость в соответствии с оперативно-

розыскным законом активно использовать предоставленное законом право давать

письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в целях

получения информации о лицах, совершивших преступления, местонахождении

похищенного или подлежащего аресту имущества, других обстоятельствах,

имеющих существенное значение для дела, розыска скрывшихся обвиняемых и

подозреваемых (см. п. 17).

13. Прокурор должен своевременно выявлять любые нарушения прав и

законных интересов физических и юридических лиц, допущенные при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности, и обязан принимать меры к

восстановлению нарушенных прав и интересов физических и юридических лиц,

возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлечения виновных

к установленной законом ответственности.

14. Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе

обжаловать эти действия также прокурору (см. ч. 2 ст. 5). Поэтому

значительная часть прокурорского надзора состоит в проведении надлежащей

проверки жалоб и заявлений граждан и должностных лиц на действия органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Средствами такого надзора

прокуроры должны пресекать нарушения прав и законных интересов граждан,

предприятий, учреждений и организаций и принимать меры по привлечению

виновных к установленной законом ответственности.

15. В связи с жалобами граждан, а также по собственной инициативе

прокурор в пределах своей компетенции должен проверять законность действий

должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также

лиц, руководящих ими.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 уполномоченный прокурор в связи с

поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о

нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и

законности принимаемых при этом решений по собственной инициативе вправе

требовать от руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность, представления необходимых оперативно-служебных документов.

Приказ Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает

уполномоченным прокурорам требовать у руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, подлинные оперативно-служебные

документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а

также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета (см. п. 4).

Такие материалы ему должны быть представлены. Исключение составляют

материалы, содержащие сведения о лицах, внедренных в организованные

преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или

оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также

документы, зашифровывающие личность соответствующих должностных лиц и

граждан. Оперативно-служебные материалы, составляющие такие сведения, могут

быть представлены прокурору только с письменного согласия указанных лиц. В

письменном документе должно быть явно выраженное добровольное согласие

конкретного лица на ознакомление прокурора с рассматриваемыми материалами.

Такое согласие не требуется лишь в случаях совершения лицом, внедренным в

организованную преступную группу, штатным негласным сотрудником органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, или лицом, оказывающим

или оказывавшим содействие этим органам на конфиденциальной основе,

уголовного преступления и привлечения его в связи с этим к уголовной

ответственности.

Руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность,

вправе не представлять прокурору оперативно-служебные документы,

относящиеся к той части этой деятельности, которая не входит в предмет

прокурорского надзора.

Все вопросы, связанные с отнесением той или иной части оперативно-

служебных документов к государственной тайне, а также ознакомлением с ними

прокурора, решает руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную

деятельность. При этом он руководствуется Конституцией, комментируемым

Федеральным законом, Законом о государственной тайне, другими законами

Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами.

16. При проверке исполнения законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность, прокурор вправе требовать объяснения от

соответствующих должностных лиц по поводу нарушений ими закона, а также от

иных лиц, которым известны обстоятельства правонарушений (см. ч. 1 ст. 22

Федерального закона о прокуратуре). Объяснение может быть получено в устном

или письменном виде. Письменное объяснение должно быть подписано лицом,

давшим его, а устное может быть отражено в справке, составляемой

прокурором.

17. Способы реагирования прокурора на нарушения законов, допущенные в

сфере оперативно-розыскной деятельности, зависят от характера проверяемого

вопроса. Важным самостоятельным способом такого реагирования может быть

представление прокурора об устранении нарушений закона, допущенных в ходе

осуществления оперативно-розыскной деятельности. Прокурор вносит

представление в орган или должностному лицу, которые полномочны устранять

нарушения закона. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты

конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им

способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме.

Прокурор вправе опротестовывать противоречащие закону приказы и указания

руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

При наличии достаточных оснований прокурор вправе также вынести

мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства

об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц,

нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. При

осуществлении надзора прокурор не вправе решать по существу никакие вопросы

оперативно-розыскной деятельности или давать указания о проведении тех или

иных конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

18. В связи с осуществлением проверки исполнения законов органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор заводит

надзорные производства. В них могут содержаться жалобы, принятые им к

производству, документы, послужившие основанием для проверки оперативно-

розыскных мероприятий, а также по другим вопросам оперативно-розыскной

деятельности. Важно обеспечить такое положение, чтобы в надзорных

производствах находились только необходимые материалы и документы и не было

таких, которые к проводимой проверке не имеют отношения.

В случаях, когда документов по вопросам оперативно-розыскной

деятельности незначительное количество, рекомендуется содержать их не в

надзорных производствах, а в специальном наряде (деле), заведенном согласно

номенклатуре секретных дел.

В органах прокуратуры должно быть обеспечено надлежащее

делопроизводство по документам оперативно-розыскной деятельности,

содержащим секретные сведения, которое исключало бы утрату или разглашение

этих сведений.

19. Согласно предписаниям ч. 1 комментируемой статьи надзор

осуществляется за исполнением законов Российской Федерации. Исполнение

законов — одна из трех форм правореализации. Оно выражается в активных

действиях субъектов по осуществлению предписаний законов (в частности, по

выполнению возложенных на них обязанностей). Однако в практической

оперативно-розыскной работе происходит реализация норм законов не только в

форме исполнения, но и в других формах — соблюдения и использования. Кроме

того, в оперативно-розыскной деятельности широка практика применения права,

т.е. основанных на властных полномочиях соответствующих оперативно-

розыскных органов и их должностных лиц действий по претворению правовых

норм в жизнь.

Следовательно, законные полномочия российской прокуратуры по надзору за

оперативно-розыскной деятельностью юридически оформлены не для всех форм

реализации правовых норм, а только для одной из них — исполнения и, вместе

с тем, вообще не оговорены в области применения правовых норм в оперативно-

розыскной деятельности.

Кроме того, формулировка законодателя о надзоре за исполнением только

законов Российской Федерации исключает его проведение при реализации:

законов иных государств (в частности, законов государств ближнего

зарубежья) в случае их обоснованного применения на территории Российской

Федерации; субъектов в составе Российской Федерации; бывшего Союза ССР (тех

их них, которые обоснованно применяются на практике);

иных нормативных правовых актов (в частности, указов Президента и

постановлений Правительства России, ведомственных нормативных актов);

международных договоров и соглашений России в области оперативно-

розыскной деятельности (см. п. 7 комментария к ст. 4).

С т а т ь я 22. Ведомственный контроль

Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,

несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации

и проведении оперативно-розыскных мероприятии,

1. Статья заменила ст. 20 ранее действовавшего Закона об оперативно-

розыскной деятельности. Фактически изменений и дополнений в тексте статьи

не произошло .(за исключением редакционных уточнений).

2. Цель статьи заключается в системном изложении общих предписаний

ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью.

3. Действие предписаний, изложенных в статье, распространяется на сферу

организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

4. Статья носит бланкетный характер, так как отсылает к законодательным

и ведомственным нормативным правовым актам.

5. Помимо прокурорского, судебного и парламентского контроля за

законностью при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий

(см. комментарий к ст. ст. 20 и 21) Федеральным законом устанавливается

также ведомственный контроль. Контроль за законностью при организации таких

мероприятий обеспечивается со стороны руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий к ст. 13).

6. Установление в законодательном порядке ведомственного контроля

продиктовано спецификой оперативно-розыскной деятельности, в ходе которой

решение оперативных задач осуществляется с помощью проведения негласных

мероприятий, в том числе затрагивающих права и свободы граждан (см. ст. 5).

В этой связи законодатель возлагает на руководителей органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, контроль за законностью

при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, недопущение

в процессе их осуществления нарушений прав и свобод личности, причинение

ущерба общественным и государственным интересам. Руководители органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную

ответственность (в соответствии с федеральными законами и ведомственными

нормативными актами) правильность и эффективность использования сил и

средств органов, обеспечивающих оперативно-розыскную деятельность. Они

несут ответственность как в целом за организацию оперативно-розыскной

деятельности, так и за законность при организации и проведении конкретных

оперативно-розыскных мероприятий.

7. Контрольные функции со стороны руководителей органов, осуществляющих

оперативно-розыскную деятельность, за законностью и обоснованностью

проводимых оперативно-розыскных мероприятий реализуются в следующих формах:

путем личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32