Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности
оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации
предоставлено оперативным подразделениям семи государственных органов (см.
о территории Российской Федерации комментарий к преамбуле). Кроме того,
согласно предписаниям ч. 2 комментируемой статьи право на проведение
оперативно-розыскных мероприятий (с соблюдением ряда условий,
непосредственно указанных в комментируемой статье) предоставлено
оперативным подразделениям органа внешней разведки Министерства обороны
Российской Федерации (ТРУ ГШ Минобороны России) и органа внешней разведки
Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте
Российской Федерации (ФАПСИ при Президенте России). Таким образом, в России
насчитывается девять субъектов, компетентных проводить оперативно-розыскную
деятельность.
Под указанием законодателя на право осуществления оперативно-розыскной
деятельности следует понимать единство обязанностей, возлагаемых на
указанных в Федеральном законе субъектов (см. ст. 14 и др.),
предоставляемых им прав для реализации этих обязанностей (см. ст. 15 и Эф.)
и возможность их привлечения к ответственности в случае нарушений законных
предписаний. Наряду с этим данной формулировкой (полагаем, не совсем
удачной) законодатель обратил внимание правоприменителей на то, что в
России никто, кроме указанных в ч. 1 комментируемой статьи подразделений
государственных органов, не вправе осуществлять оперативно-розыскную
деятельность комплексно, с применением всего арсенала специфических средств
и методов. Однако это не означает, что отдельные оперативно-розыскные
мероприятия не вправе осуществлять иные субъекты, которым это право
предоставлено законодателем. Так, согласно действующему в России
законодательству различают следующие группы субъектов, полномочных
проводить оперативно-розыскные мероприятия (см. «также комментарий к гл.
III).
Во-первых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 1
комментируемой статьи. Эти субъекты правомочны проводить указанные
мероприятия без каких-либо изъятий, т.е., как указал законодатель, они
осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме.
Во-вторых, это оперативные подразделения органов, перечисленных в ч. 2
комментируемой статьи. Эти субъекты полномочны проводить все оперативно-
розыскные мероприятия, но в определенных пределах (см. п. 8 комментария).
В-третьих, субъектами, полномочными принимать оперативно-розыскные
меры, являются органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК РСФСР. В
соответствии с предписаниями ч. 1 ст. 118 «Обязанности органов дознания»
УПК РСФСР на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-
розыскных (и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом) мер в
целях обнаружения преступлений и лиц,
их совершивших. Что касается этих субъектов, то перечень и пределы
проводимых ими оперативно-розыскных мероприятий (мер) законодателем в
уголовно-процессуальном законе не определены, а в Федеральном законе о них
вообще не упоминается.
В-четвертых, такими субъектами с недавнего времени являются предприятия
и операторы связи. Они обязаны: предоставлять органам, осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность, возможность проведения оперативно-
розыскных мероприятий на сетях связи; принимать меры к недопущению
раскрытия организационных и тактических приемов проведения указанных
мероприятий (см. ч. 1 ст. 14 Федерального закона о связи).
6. Оперативное подразделение — это оперативно-розыскное, оперативно-
поисковое, оперативно-техническое, контрразведывательное, разведывательное
или информационно-аналитическое отделение (группа), отдел, служба,
управление, главное управление, а равно подразделение собственной
безопасности и иное организационно-штатное подразделение, входящее в
структуру российских специальной службы или правоохранительного органа, в
функциональные обязанности которого входит решение оперативно-розыскных,
контрразведывательных или разведывательных задач, предусмотренных
федеральным законодательством. Поэтому в общем ряду следует выделять
оперативные подразделения, правомочные проводить оперативно-розыскную
деятельность. К ним относятся только те, которые структурно включены в
государственные органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона.
7. Почти все из перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи
государственных органов являются федеральными органами государственного
управления (исключая МВД РФ). Поэтому все их оперативные подразделения
полномочны осуществлять оперативно-розыскную деятельность.
Иначе дело обстоит с органами внутренних дел Российской Федерации. Хотя
законодатель и не сделал оговорки применительно к возможности осуществления
оперативно-розыскной деятельности, например, милицией общественной
безопасности, не являющейся органом исключительно федерального подчинения,
тем не менее с позиций действующего законодательства выглядит достаточно
проблематично проведение ею всего комплекса оперативно-розыскных
мероприятий.
Следует помнить также о том, что право на осуществление оперативно-
розыскной деятельности отдельными звеньями системы органов внутренних дел
«продублировано» в законодательных актах, регламентирующих правовой статус
конкретных подразделений (органов) системы внутренних дел[28]. Так,
криминальная милиция наделена правом проведения оперативно-розыскных мер в
соответствии с Законом о милиции (см. ч. 2 ст. 8 и п. 16 ст. 11), а
учреждения, исполняющие наказания, наделены аналогичным правом в
соответствующих статьях Закона об учреждениях и органах, исполняющих
уголовные наказания (см. комментарий к ст. 4).
8. Законодатель установил специальный режим проведения оперативно-
розыскных мероприятий оперативными подразделениями органа внешней разведки
Минобороны России и органа внешней разведки ФАПСИ при Президенте России
(см. ч. 2 ст. 13).
Во-первых, данные мероприятия проводятся только в целях обеспечения
безопасности указанных органов внешней разведки. Эта цель конкретизирует
общую цель оперативно-розыскной деятельности, указанную в ст. 1 (защиту от
преступных посягательств), применительно к функционированию части субъектов
оперативно-розыскного дела. Под безопасностью (не только органов внешней
разведки, но и всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность) понимается степень защищенности данного органа от внешних и
внутренних угроз (в частности, от преступных посягательств извне и
коррупции изнутри), минимальный уровень которой позволяет этому органу
функционировать как элементу системы сил обеспечения безопасности России и
решать возложенные на него законодателем задачи.
Обеспечение безопасности (органа, осуществляющего оперативно-розыскную
деятельность) — это организация и реализация системы мер различного
характера с целью нейтрализации или локализации потенциальных или реальных
угроз нормальному функционированию государственного органа:
а) возникающих в деятельности самого органа: обнаружение среди
сотрудников отдельных коррумпированных лиц, а также лиц, замышляющих,
готовящих или совершающих должностные преступления; недопущение наступления
последствий возможных правонарушений сотрудников органов внешней разведки,
могущих повлечь ущерб безопасности государственного органа;
б) идущих извне: выявление устремлений спецслужб иностранных
государств, иностранных организаций к органам внешней разведки; обнаружение
отдельных лиц, замышляющих, готовящих или совершающих преступления против
органа внешней разведки (в состав которого входят оперативные
подразделения), или против его сотрудников; предупреждение и пресечение
попыток их проникновения в систему органов обеспечения безопасности России
(специальной службы) или оказания негативного влияния на ее деятельность.
Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия этими субъектами проводятся
лишь в случае, если их проведение не затрагивает полномочий органов,
указанных в пп. 1—7 части первой комментируемой статьи. На практике
наиболее спорно следующее. Кто же должен определять, затрагивает или не
затрагивает «чужих» полномочий осуществление тех или иных оперативно-
розыскных мероприятий? Анализ соответствующих нормативно-правовых
источников свидетельствует, что как на уровне законодательных актов, так и
на уровне подзаконных ведомственных нормативных актов должных четких,
недвусмысленных предписаний на этот счет не имеется[29].
9. Важным элементом реализации принципа законности в оперативно-
розыскной деятельности является предписание комментируемой статьи о том,
что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
может быть изменен или дополнен только федеральным законом (см. ч. 3 ст.
13). Это положение следует понимать, во-первых, как указание законодателя
на исключительный характер наделения тех или иных субъектов правомочиями в
столь специфическом виде государственной деятельности, каким является
оперативно-розыскная работа. Исключительность проявляется в том, что только
сам законодатель компетентен наделять те или иные органы (государственные
органы и органы дознания) полномочиями на проведение оперативно-розыскной
деятельности. Во-вторых, данное положение следует понимать как требование
законодателя рассматривать осуществление оперативно-розыскной деятельности
правомочных на то субъектов в системе, вне отрыва деятельности одних
государственных органов от аналогичной деятельности других элементов
государственного механизма. Наконец, в-третьих, любые изменения в
количественном составе оперативно-розыскных органов считаются законными
исключительно после принятия соответствующего федерального закона, а не
принятия иного нормативного правового акта (допустим, указа Президента
России или закона субъекта Российской Федерации).
Федеральный закон — это нормативный правовой акт высшей юридической
силы, регулирующий общественные отношения в определенной области[30].
Только путем принятия такого акта возможно изменить содержание перечня
оперативно-розыскных органов. Вместе с тем законодатель не счел
целесообразным в тексте комментируемой статьи указать на то обстоятельство,
что перечень оперативно-розыскных органов может быть изменен или дополнен
лишь тем федеральным законом, предписания которого подлежат включению в
комментируемый Федеральный закон. Поэтому будет небезосновательным
допустить, что в перспективе в ином федеральном законе данный перечень
может быть каким-либо образом изменен (например, в будущем не исключено
создание новой государственной структуры — военной полиции, наделенной
полномочиями оперативно-розыскного органа).
10. Руководители оперативно-розыскных органов определяют перечень
оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную
деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Данное
предписание законодателя позволяет российским правоохранительным органам и
спецслужбам своевременно реагировать на изменения в оперативной обстановке.
Наделение руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, полномочиями по определению конкретных подразделений, которые
должны осуществлять оперативно-розыскную работу, способствует ее
эффективности и наступательности в деле борьбы с преступностью.
11. Конкретизация принципа законности в оперативно-розыскной
деятельности и системного видения законодателем порядка ее осуществления
различными государственными органами закреплена в ч. 4 комментируемой
статьи. Согласно последней, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность органы решают определенные настоящим Федеральным законом
задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных
соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Несмотря на
наличие единых целей и задач общей оперативно-розыскной деятельности,
осуществляющие ее оперативные подразделения государственных органов решают
такие задачи самостоятельно, в рамках отведенных им законодателем
полномочий (см. о полномочиях п. 11 комментария к ст. 1). Это
предопределяется различным функциональным предназначением конкретных
органов как относительно самостоятельных элементов единого государственного
механизма. Формы, методы и тактика взаимодействия определяются
непосредственно в правоохранительных органах и спецслужбах исходя из целей
и задач, поставленных перед ними законодателем.
Относительно полномочий оперативно-розыскных органов отметим
-следующее. Во-первых, они определяется исключительно в соответствующих
законодательных актах Российской Федерации (см. пп. 2 и 3 настоящего
комментария и комментарий к ст. 4). Во-вторых, данную нормативную
формулировку не следует толковать расширительно, т.е. на практике
оперативники должны руководствоваться прежде всего предписаниями,
изложенными в ст.ст. 14 и 15 Федерального закона. И только в случае
отсутствия в этих статьях конкретного правила, определяющего права или
обязанности органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность,
допускается действовать по правилам, изложенным в федеральных законах,
регламентирующих деятельность правоохранительных органов и спецслужб
России.
С т а т ь я 14. Обязанности органов, осуществляющих оперативно-
розыскную деятельность
При решении, определенных настоящим Федеральным законом задач
оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять,
обязаны:
1. Принимать в пределах своих полномочий все необходимые меры по защите
конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также
по обеспечению безопасности общества а государства.
2. Исполнять в пределах своих полномочии поручения в письменной форме
органа дознании, следователя, указания прокурора и решения суда о
проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым
ими к производству.
3. Выполнять на основе и в порядке, предусмотренном международными
договорами Российской Федерации, запросы соответствующих международных
правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных
служб иностранных государств.
4. Информировать другие органы, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность на территории Российской Федерации, о ставших им известными
фактах противоправной деятельности, относящихся к компетенции этих органов,
и оказывать этим органам необходимую помощь.
5. Соблюдать правила конспирации при осуществлении оперативно-розыскной
деятельности.
6. Содействовать обеспечению в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, безопасности и сохранности имущества своих
сотрудников, лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-
розыскную деятельность, участников уголовного судопроизводства, а также
членов семей и близких указанных лиц от преступных посягательств.
1. Статья заменила собой ст. 12 ранее действовавшего Закона об
оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят
в следующем*
уточнен круг обязанностей органов, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность, по исполнению поручений следователя и других должностных лиц;
значительно сужен круг обязанностей таких органов по защите и
обеспечению прав и свобод личности. Если ранее на них возлагалась
обязанность защищать все законные права и свободы человека (см. п. 1 ч. 1
ст. 12 прежнего Оперативно-розыскного закона), то согласно предписаниям п.
1 комментируемой статьи такая обязанность ограничена необходимостью защиты
исключительно «конституционных прав и свобод человека и гражданина». Эта
новелла вступает в серьезное противоречие с требованиями ст. 1 о проведении
оперативно-розыскной деятельности «в целях защиты жизни, здоровья, прав и
свобод человека и гражданина» (всех, а не только конституционных).
Проведена существенная работа по технико-юридическому улучшению
редакции статьи.
2. Цель статьи — сконцентрировать законные предписания об обязанностях
органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и
систематизировать их для лучшего восприятия правоприменителями.
3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, по замыслу
законодателя, должна охватывать всю оперативно-розыскную деятельность.
Однако в их системе наличествуют пробелы (см., например, п. 1 комментария).
Кроме того, нельзя не отметить следующее. Анализ текста Федерального
закона свидетельствует, что в нем отсутствует системное изложение правил,
регламентирующих как обязанности, так и права оперативных сотрудников и
других лиц, причастных к проведению оперативно-розыскной деятельности.
4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для правильного
уяснения ее содержания и действенного практического применения требуется
руководствоваться предписаниями ряда законодательных и иных нормативных
правовых актов (включая секретные ведомственные), а также международных
договоров Российской Федерации (см. пп. 7, 8 и 10 комментария к настоящей
статье).
5. Конституция, определяя человека, его права и свободы высшей
ценностью, подчеркивает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина — обязанность государства и всех его органов. Исходя
из этого конституционного положения одной из первых обязанностей органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, выступает обязанность
принимать в пределах полномочий все необходимые меры по защите
конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также
по обеспечению безопасности общества и государства.
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства. Кроме того, Конституцией запрещается создание и
функционирование общественных объединений и организаций, деятельность
которых направлена на насильственное изменение основ конституционного
строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства. Поэтому законодатель возложил на государственные органы,
осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязанность принимать в
соответствии со своей компетенцией все необходимые меры для защиты
охраняемых законом прав и свобод личности, собственности, безопасности
общества и государства.
Пределы полномочий соответствующих государственных органов закреплены в
законах, определяющих их предназначение (см. комментарий ст.ст 4 и 13).
6. Государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность, должны выполнять в пределах своих полномочий поручения органа
дознания, следователя, указание прокурора и решения суда о производстве
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32
|