Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности

парламентский контроль реально возможен только за расходованием выделяемых

на осуществление оперативно-розыскной деятельности финансовых средств.

Причем он опосредован, так как происходит в рамках контроля за исполнением

федерального бюджета (с 101 Конституции), отдельные статьи которого

предусматривают выделение финансовых средств тем или иным государственным

органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (см. комментарий

к ст. 19).

Остальные виды контроля за оперативно-розыскной деятельностью со

стороны парламента (в частности, за соблюдением прав и свобод человека и

гражданина; за соответствием ведомственных правовых актов, касающихся

оперативно-розыскной деятельности, действующему законодательству; за

кадровой политикой оперативно-розыскных органов) в настоящее время не имеют

под собой конкретной конституционной основы.

7. Третьим субъектом вневедомственного контроля законодателем указано

Правительство России. Именно оно осуществляет исполнительную власть

Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 110 Конституции). Правительство России

состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя

Правительства и федеральных министров (см. ч. 2 ст. 110).

Полномочия Правительства ограничены Конституцией (см. ст. 114). В

частности, к ним относится осуществление мер по обеспечению обороны страны,

государственной безопасности, а также законности, прав и свобод граждан,

охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Кроме того, компетенция Правительства в сфере оперативно-розыскной

деятельности может быть определена исходя из содержания ряда

законодательных актов Российской Федерации'. В частности, в соответствии с

ч. 3 ст. 11 Закона о безопасности Правительство в пределах определенной

законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами

обеспечения безопасности России, организует и контролирует разработку и

реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и другими

подведомственными ему органами Российской Федерации и субъектов в ее

составе.

8. Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют

субъекты, указанные в комментируемой статье, в пределах полномочий,

определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и

федеральными законами.

Характер конституционных полномочий рассматриваемых субъектов контроля

раскрыт ранее, в пп. 1—3 комментария. Что же касается полномочий данных

субъектов, определяемых в федеральных конституционных законах, то

необходимо отметить следующее. Из всех федеральных конституционных законов,

которые согласно Конституции обязательно должны быть приняты (а их более

десяти), в России в настоящее время принято и действует всего четыре2. В

этих законодательных актах не содержится правовых норм, непосредственно

предназначенных регулировать общественные отношения в оперативно-розыскной

деятельности. Поэтому в данной части комментируемая статья носит

декларативный характер.

Относительно же их полномочий, указанных в федеральных законах, отметим

следующее. В круг этих законов прежде всего входят законодательные акты,

регламентирующие организацию и деятельность российских правоохранительных

органов и спецслужб (см. комментарий к ст. 4). Из числа последних, согласно

ч. 1 ст. 13 Федерального закона, оперативно-розыскную деятельность в полном

объеме проводят подразделения семи государственных органов (см. комментарий

к ст. 13). Анализ содержания законодательных актов об этих субъектах

оперативно-розыскной деятельности дает основания для следующего вывода.

Во-первых, три закона — «О милиции», «Об учреждениях и органах,

исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и «О федеральных

органах налоговой полиции» — хотя и содержат нормы о вневедомственном

контроле (см. соответственно ст. ст. 27, 38 и 21), однако возможная ссылка

на них в рассматриваемом случае неуместна, так как эти законодательные акты

принимались ранее ныне действующей Конституции и их нормы о

вневедомственном контроле требуют приведения в соответствие с ней; не

являются федеральными законами.

Во-вторых, в двух других, действительно федеральных законах изложено

буквально следующее: «контроль за деятельностью (определенного органа. —

А.Ш.) осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание

Российской Федерации, Правительство Российской Федерации... в пределах

полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными законами и федеральными законами '. В Федеральном законе

«О внешней разведке» установлено, что «парламентский контроль за

деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации осуществляется

в порядке, устанавливаемом федеральными законами...» (см. ч. 1 ст. 24).

Таким образом, в этих федеральных законах отсутствуют правила,

предусматривающие конкретные полномочия контролирующих инстанций2.

В-третьих, в Таможенном кодексе (основополагающем законодательном акте

для таможенных органов, чьи оперативные подразделения проводят оперативно-

розыскную деятельность) вообще не содержится норм о контроле со стороны

субъектов, указанных в комментируемой статье.

С т а т ь я 21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной

деятельностью

(1) Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный

прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

(2) По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в

прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении

законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при

проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий

и законности принимаемых при этом решений руководители органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному

прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для

проведении этих мероприятий.

(3) Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и

о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших

содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются

прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением

случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об

организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-

розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.

(4) Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие

защиту сведении, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-

служебных документах.

1. Статья заменила собой ст. 19 ранее действовавшего Закона об

оперативно-розыскной деятельности. Основные изменения и дополнения состоят

в следующем:

более точно сформулирован предмет прокурорского надзора;

уточнено, что надзор за исполнением законов Российской Федерации при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводит Генеральный

прокурор и уполномоченные (а не подчиненные, как ранее) им прокуроры;

статья дополнена указанием на то, в каких случаях руководители органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны представлять

прокурору оперативно-служебные документы;

руководителям органов прокуратуры вменено в обязанность создавать

условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых

прокурору оперативно-служебных документах.

2. Цель статьи — нормативно определить предмет прокурорского надзора за

оперативно-розыскной деятельностью (с учетом наличия в последней сведений,

составляющих государственную тайну).

3. Предписания статьи распространяются на всю оперативно-розыскную

деятельность, за исключением той ее части, сведения о которой составляют

государственную тайну.

4. Диспозиция статьи бланкетная (отсылочная), поскольку в ней нет

формально определенных предписаний, которые подробно устанавливали бы

полномочия прокурора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной

деятельности, а также правовые формы и способы прокурорского надзора.

Надзирая за оперативно-розыскной деятельностью, прокуроры должны

руководствоваться соответствующими предписаниями Федерального закона о

прокуратуре. Кроме того, некоторые вопросы прокурорского надзора

разрешаются в соответствующих приказах и указаниях Генерального прокурора

(см. комментарий к ст. 4).

5. В развитие предписания части первой комментируемой статьи о том, что

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-

розыскную деятельность, осуществляет Генеральный прокурор и уполномоченные

им прокуроры, приказом Генерального прокурора № 48 «Об организации надзора

за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»

возложена обязанность по осуществлению такого надзора на прокуроров

субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других

специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других

территориальных, военных и иных спецпрокуроров, а также выделенных для этой

цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных

прокуроров, а в Генеральной прокуратуре — на заместителей Генерального

прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников

управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников),

старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными

обязанностями.

6. Предметом прокурорского надзора является неукоснительное исполнение

органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность Конституции,

Федерального закона, других законов, содержащих нормы, относящиеся к этой

деятельности (см. комментарий к ст. 4), а также приказов и указаний

Генерального прокурора.

Согласно Федеральному закону существенная часть розыскной деятельности

регламентируется нормативными актами органов, которые ее осуществляют. Это

касается наделения соответствующих руководителей данных органов

полномочиями на вынесение мотивированных постановлений о проведении

оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права

граждан (см. чч. 1 и 2 ст.) определения перечня дел оперативного учета и

порядка их ведения ( 10), а также порядка представления результатов

оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд.

Приказ Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает

исходить из того, что предметом прокурорского надзора являются соблюдение

прав и свобод человека и гражданина, порядок выполнения оперативно-

розыскных мероприятий, установленный законами и иными актами, принятыми в

развитие этих законов, а также законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

В частности, в приказе № 48 содержатся следующие положения:

прокуроры, уполномоченные надзирать за исполнением законов в оперативно-

розыскной деятельности, должны иметь для работы с документами допуск,

оформленный надлежащим образом (см. п. 1);

при осуществлении или организации надзора исходить из того, что

предметом прокурорского надзора являются соблюдение прав и свобод человека

и гражданина, порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий,

установленного законами и нормативными актами, принятыми в развитие этих

законов, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность (см. л. 2);

уполномоченные прокуроры вправе требовать у руководителей органов,

осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подлинные оперативно-

служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного

учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета (см.

п. 4);

прокурорам надлежит использовать определенные законом методы

прокурорского надзора и, в частности, опротестовывать противоречащие закону

приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-

розыскную деятельность (см. подп. «е» п. 5).

7. На основании анализа положений ст. 29 Федерального закона о

прокуратуре, а также предписаний комментируемого Федерального закона

правомерно выделять и отдельно рассматривать важнейшие элементы предмета

прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Значительная часть прокурорского надзора касается соблюдения прав и

свобод человека и гражданина, а также юридических лиц в ходе оперативно-

розыскной деятельности. Прокуроры обязаны по собственной инициативе

выявлять нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-

розыскную деятельность, прав и законных интересов юридических и физических

лиц, а также в связи с поступающими к ним жалобами и заявлениями (см. чч. 2

и 8 ст. 5). Средствами прокурорского надзора прокуроры должны пресекать

нарушения прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и

организаций и принимать меры привлечения виновных к установленной законом

ответственности.

Прокурор рассматривает жалобы на действие органа (должностного лица),

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, которые не

подведомственны суду. Такие жалобы должны рассматриваться не позднее

месячного срока. Жалобы на нарушения конституционных прав граждан

Генеральная прокуратура рекомендует рассматривать в пятидневный срок.

Прокурор дает на жалобу мотивированный ответ. В случае отказа в

удовлетворении жалобы гражданину должны быть разъяснены порядок обжалования

принятого решения, а также право обращения в суд, если оно предусмотрено

законом.

В случае рассмотрения жалоб судом прокуроры участвуют в судебных

заседаниях при условии, если этого требуют интересы защиты прав и свобод

личности, безопасности общества, государства и необходимость такого участия

признана судом.

8. Режим законности в оперативно-розыскной деятельности во многом

зависит от строгого соблюдения порядка проведения оперативно-розыскных

мероприятий и законности принимаемых при этом решений. Приказ Генерального

прокурора от 9 августа 1996 г. № 48 предписывает проверку установленного

порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности

принимаемых при этом решений осуществлять:

по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием положительных

результатов при розыске — обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам;

лиц, совершивших преступления; без вести пропавших;

по информации о ненадлежащем реагировании — на поручения следователя,

органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве;

на указания прокурора;

в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере

деятельности.

Прокуроры прежде всего должны обращать внимание на то, чтобы при

осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводились только те

оперативно-розыскные мероприятия, перечень которых определен Федеральным

законом. Такой перечень может быть изменен и дополнен только федеральным

законом (см. ст. 6). Следовательно, никакое должностное лицо органа,

осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, ни в какой форме делать

этого не вправе. Особо пристальное внимание прокуроры должны уделять

общим правовым основаниям проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Поскольку такие основания перечислены в Федеральном законе (см. ст. 7), то

правомерен вывод о том, что перечень их также является исчерпывающим.

Значительная часть оперативно-розыскных мероприятий проводится по

основанию, которое в Федеральном законе сформулировано в п. «а» ч. 1 ст. 7.

Использование указанного основания предполагает осуществление

соответствующими должностными лицами познавательной деятельности,

важнейшими элементами которой являются оценка имеющихся сведений, а также

оперирование такими правовыми понятиями, как «признаки противоправного

деяния» и «данные, достаточные для решения вопроса о возбуждении уголовного

дела». Поэтому прокурорский надзор в этом случае приобретает особо важное

значение.

Оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться также при наличии

сведений о событиях или действиях, создающих угрозу государству, военной,

экономической или экологической безопасности России (см. п. «б» ч. 11 ст.

7). Данное основание не менее сложное, чем предыдущее, поскольку

предполагает оценку событий или действий с точки зрения того, ; могут ли

они угрожать безопасности России. Поэтому прокурорский надзор за правовым

применением рассматриваемого основания в оперативно-розыскной деятельности

также должен быть признан в числе приоритетных.

Наряду с общими правовыми основаниями правомерно говорить о фактических

основаниях проведения каждого оперативно-розыскного мероприятия. Такими

основаниями служат сведения, свидетельствующие о возможности и

необходимости проведения конкретного оперативно-розыскного мероприятия в

целях успешного решения задач оперативно-розыскной деятельности. Например,

для принятия решения об осуществлении обследования жилого или служебного

помещения, здания, транспортного средства необходимо располагать достаточно

проверенными данными о том, что в помещении, здании или в транспортном

средстве могут находиться следы преступной деятельности, орудия совершения

преступления, другие предметы и документы, возможно, имеющие отношение к

преступной деятельности. Такой подход должен применяться к каждому

оперативно-розыскному мероприятию. Они не должны осуществляться исходя из

каких-то абстрактных или интуитивных побуждений. Прокурорский надзор в

данном направлении должен служить важным условием эффективности оперативно-

розыскной деятельности.

9. Существенная сторона прокурорского надзора — надзор за правильным и

обоснованным использованием результатов оперативно-розыскной деятельности.

Особенность предписаний Федерального закона (см. ст. 11) в этом отношении

состоит в том, что они отражают непосредственную связь двух видов

деятельности: оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной. Поэтому для

реализации таких предписаний необходимы надежные знания соответствующих

институтов и норм уголовно- процессуального права, а также положений науки

уголовного процесса. Следует также учитывать, что эти предписания

Федерального закона представляют особую сложность и при их реализации. В

частности, это касается предписания Федерального закона, которое наделяет

органы, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность,

правом в ходе оперативно-розыскных мероприятий изымать предметы, материалы

и сообщения, в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и

здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической и

экологической безопасности России (см. п. 1 ч. 1 ст. 15). Прокуроры должны

ориентировать оперативных сотрудников на то, что при наличии необходимых

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32