Місцеві бюджети України: становлення, роль в соціально-економічному розвитку регіонів

відповідності з рішеннями місцевих органів влади. Головною передумовою

розподілу доходів бюджету слугує єдність його доходної бази, яка дозволяє

регулювати бюджетні ресурси таким чином, щоб в необхідних випадках

надавалась допомога бюджетам, котрі її потребують, і разом з цим

здійснювались заходи загальнодержавного значення.

При розподілі доходів приймається до уваги підвідомчість об’єднань,

підприємств, організацій. Значній частині місцевих бюджетів України

передаються фінансові засоби для забезпечення їх збалансованості. Це

досягається шляхом надання вищестоящими бюджетами нижчестоящим бюджетам сум

відрахувань від загальнодержавних податків і доходів.

Республіканський бюджет АР Крим, місцеві бюджети України забезпечують

фінансування заходів соціального і економічного розвитку відповідних

територій або населених пунктів, які здійснюються органами державної

виконавчої влади і місцевого самоврядування.

1. Доходи і видатки місцевих бюджетів

1. Доходи місцевих бюджетів

На сьогоднішній день формувння бюджету АР Крим, місцевих бюджетів

регулюється Законами України: “Про бюджетну систему України”, “Про місцеве

самоврядування”, законами і декретами України про оподаткування. Слід

зазначити, що міжбюджетні відносини в Україні включають такі основні

елементи: власні, закріплені та регулюючі доходи, нормативи відрахувань від

регулюючих доходів, дотації, субвенції, субсидії, внески до державного

бюджету України, бюджетні позички, міжбюджетні взаєморозрахунки.

Власні доходи – це доходи, які належать місцевому органу влади,

формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу.

Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений. У практиці

міжбюджетних взаємовідносин власні доходи об’єднуються з поняттями

“закріплені доходи”.

Закріплені доходи – це доходи, які повністю або певною частиною на

довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік

закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством.

Регулюючі доходи – це доходи, які на пайовій основі розподіляються між

усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів

визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві

органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних

законах про державний бюджет України. Склад регулюючих доходів

представлений на рис. 21.12.

Нормативи відрахувань від регулюючих доходів, зокрема, від

загальнодержавних податків і зборів, до бюджетів встановлюють пропорції

розподілу цих доходів (у відсотках) між різними рівнями бюджетної системи.

Склалася певна пркатика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні

воно визначається нормативами розподілу доходів між державним бюджетом

України і бюджетами областей, міст Києва та Севастополя.

Рис. 21.12 Структура регулюючих доходів

Нормативи відрахувань від регулюючих доходів, зокрема, від

загальнодержавних податків і зборів, до бюджетів встановлюють пропорції

розподілу цих доходів (у відсотках) між різними рівнями бюджетної системи.

Склалася певна пркатика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні

воно визначається нормативами розподілу доходів між державним бюджетом

України і бюджетами областей, міст Києва та Севастополя.

Закон “Про бюджетну систему України” у редакції 1995р. дещо інакше

визначив характер регулювання бюджетних доходів. Зокрема, згідно зі ст. 16

подальшому перерозподілу підлягають доходи, закріплені за бюджетами АР

Крим, областей, міст Києва та Севатополя.

У Законі України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР

та місцеве самоврядування” і в новій редакції Закону України “Про місцеве

самоврядування”, ухваленій у 1992р., термін “власні доходи” не вживався.

У Законі “Про бюджетну систему України”, прийнятому в редакції 1995р.,

поняття “власні доходи” вживається в контексті забезпечення принципу

самостійності бюджетів усіх рівнів, включаючи і державний бюджет України.

Згідно зі статею 4 вказаного Закону самостійність бюджетів забезпечується

наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх

використання відповідно до чинного законодавства України.

Але законодавство України не дає детального переліку власних доходів

місцевих бюджетів. Немає у ньому і чітко визначених норм щодо порядку

формування та використання власних доходних джерел. Лише Закном “Про

бюджетну систему Української РСР” у редакції 1990р. (ст. 13)

встановлювалося, що місцеві Ради утворюють резервні фонди за рахунок

власних доходів і частини перевищення доходів над видатками бюджетів нижчих

рівнів, які можуть передаватися на договірних і компенсаційних засадах

вищій Раді для фінансового збалансування названих бюджетів шляхом дотацій і

субвенцій. На практиці це фактично не застосовується. Тому проблема власних

доходів потребує детальнішої розробки у законодавсті України. Власні доходи

– це доходи, які формуються на підвідомчій відповідному місцевому органу

влади території і щодо яких місцеві органи влади мають законодавчу

ініціативу. Власні доходи і закріплені доходи – це різні доходи, і їх не

слід ототожнювати. До власних доходів відносяться місцеві податки і збори,

платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних

підприємств, доходи від майна, що належать місцевій владі, та деякі інші.

Частина власних доходів місцевих бюджетів – вкрай незначна, і, таким чином,

принцип самостійності цих бюджетів залишається поки що декларованим.

У 1990р. в українському законодавсті з’явилося поняття “закріплені

доходи місцевих бюджетів”. Закріплені доходи – це доходи, які закріплюються

за певним бюджетом. Закріплені доходи також є основою самостійності

місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховуються до місцевих

бюджетів, установлений Законом “Про бюджетну систему Української РСР” від 5

грудня 1990р. Але даний Закон не визначив порядку розподілу цих доходів між

рівнями місцевих бюджетів.

Усі законодачі акти наступних років також не вирішили питання

закріплених доходів. Були різні тлумачення цієї категорії, скорочувався

перелік закріплених доходів. Прийнятий у 1995р. Закон “Про бюджетну систему

України” лише частково вирішив проблеми закріплених доходів місцевих

бюджетів. Повноваження органів місцевого самоврядування згідно з цим

законом навіть звужуються. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів

залишається нестабільним. У прийнятій в 1996р. Конституції України термін

“закріплені доходи” не згадується. Стосовно обласних і районних бюджетів

ст. 143 Конституції передбачає такі норми щодо порядку їх формування, які,

по суті, виключають наявність закріплених доходів цих бюджетів.

Проблема доходних джерел, які б надходили до місцевих бюджетів на

стабільній основі, залишається таким чином відкритою. Вона має вирішуватися

шляхом впровадження власних доходів і регулюючих доходів місцевих бюджетів.

Власні доходи мають складати основну частину дохідної бази місцевих

бюджетів усіх рівнів разом з обласними і районними. З цією метою доцільно

ще раз повернутися до визначення конституційних норм стосовно формування

місцевих бюджетів.

Поняття “регулюючі доходи” запозичене Україною із бюджетної практики

колишнього СРСР. Регулюючі доходи – це доходи, які розподіялються між

різними рівнями бюджетної системи. Нині регулюючі доходи становлять основу

надходжень до місцевих бюджетів України. Уточнення переліку регулюючих

доходів місцевих бюджетів здійснюється у щорічних законах про державний

бюджет України.

Закон ”Про бюджетну систему України” у редакції 1995р. черговий раз

уніс зміни до переліку регулюючих доходів та форм бюджетного регулювання.

Згідно з ними окремі доходи стануть певною мірою закріпленими і регулюючими

одночасно. Це стосується податку на додану вартість, акцизного збору,

податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, плати за

землю, доходів від приватизації державного майна та деяких інших.

Що ж стосується розмірів відрахувань від загальнодержавних податків та

зборів, які надходять до місцевих бюджетів, то вони визначаються Верховною

Радою України, виходячи із відповідних соціально-економічних нормативів,

бюджетної забезпеченості населення території і стану місцевих джерел

доходів.

Склад доходів, що формують республіканський бюджет Автономної

Республіки Крим, обласні, міські, районні, сільські та селищні бюджети, як

вже зазначалося, регулюється Законом України “Про бюджетну систему

України”, прийнятому в 1995 році.

Згідно цього закону в доходи республіканського бюджету АР Крим,

обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів зараховується:

- частина податку на додану вартість, яка визначається Законом про

Державний бюджет України на наступний рік, але не менш, як на 20

відсотків[1];

- частина акцизного збору, яка визначається Законом України про

Державний бюджет України на наступний рік, але не менш як на 20

відсотків;

- податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності

(крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що дорівнює 70

відсоткам від ставки, передбаченої чинним Законодавством для

відповідної категорії платників, та 100 відсотків податку на

прибуток підприємств та організацій комунальної власності;

- частина прибуткового податку з громадян;

- 70 відсотків податку на майно підприємств і організацій усіх форм

власності і підпорядкування;

- плата за землю, що дорівнює 10 відсоткам від ставки, передбаченої

Законодавством України до республіканського бюджету АР Крим та

обласних бюджетів і 70 відсотків – до Київського і Севастопольського

міських бюджетів;

- надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, що

проводяться за рішеннями відповідних Рад народних депутатів, згідно

з Законами України;

- частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається

Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

- відрахування, дотації і субвенції з Державного бюджету України;

- надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають

у комунальній власності цього рівня;

- дивіденди, одержані від акцій і цінних паперів, що належать державі

а акціонерних товариствах, створених за участю підприємств

комунальної власності цього рівня;

- інші надходження, встановлені законами України.

У доходи районних бюджетів, міських (міст обласного підпорядкування)

бюджетів в порядку, на умовах і в межах, встановлених Законами України,

зараховується:

- податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності

(крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, визначеному Радою

народних депутатів вищого рівня, та 100 відсотків податку на

прибуток підприємств та організацій комунальної власності цього

рівня;

- прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному Радою народних

депутатів вищого рівня;

- плата за землю до районних бюджетів у розмірах, визначених Радою

народних депутатів вищого рівня, і 60 відсотків – до міських

бюджетів (міст обласного підпорядкування);

- податок на нерухоме майно громадян;

- місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством

України;

- частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається

Радою народних депутатів вищого рівня;

- надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають

у комунальній власності цього рівня;

- відрахування, дотації і субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня;

- інші надходження.

У доходи районних у містах бюджетів зараховується такі ж доходи, як і

до районних, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів, крім

податку на нерухоме майно громадян.

Найслабкішою ланкою Закону “Про бюджетну систему України” є визначення

доходної бази всіх рівнів місцевих бюджетів, крім республіканського бюджету

АР Крим та обласних бюджетів. По суті, за ними повністю закріплені податок

на нерухоме майно громадян (якого ще не затверджено Верховною Радою

України), надходження від оренди і продажу майна комунальної власності,

збори й інші неподаткові доходи, місцеві податки і збори. Якщо в цілому

питання дохідної бази обласних бюджетів значною мірою знайшло своє

вирішення в Законі, то дохідна база всіх нижчих рівнів місцевих бюджетів –

районних, міських (міст обласного підпорядкування), районних у містах,

міських (міст районного підпорядкування), сільських та селищних –

встановлюється Верховною Радою АР Крим та Радами народних депутатів вищого

рівня для кожного нижчого. Таке становище сьогодні викликає найбільше

нарікань і є причиною протиріч між місцевими Радами різних рівнів.

Самостійною статтею доходів місцевих бюджетів є дотації, субвенції і

субсидії.

Дотації – форма централізованого регулювання доходів і видатків

підприємств, організацій, установ, а також бюджетів, планові витрати котрих

перевищують отримані доходи, у вигляді надання грошових коштів, які

компенсують збитковість. Таке додаткове надання коштів може спрямовуватися

на покриття збитків підприємств і організацій, як виробничої , так і

невиробничої сфери, а також на збалансування місцевих бюджетів.

Субвенції – цільова допомога, вид державного сприяння місцевим органам

влади або окремим галузям господарства, яка надається для вирішення певних

задач.

Субсидії – фінансова допомога, яка надається частіше всього за рахунок

коштів державного бюджету місцевим органам влади, юридичним і фізичним

особам, іншим державам. Розрізняють прямі і непрямі субсидії.

2. Видатки місцевих бюджетів

Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграє

порядок здійснення видатків та склад цих видатків. У місцевих органів влади

мають бути, що вже наголошувалося, визначені функції і завдання. У рамках

цих функцій у сфері власних повноважень необхідною є свобода рішень

місцевих органів влади в здійсненні видатків із місцевих бюджетів.

Законодавство України з цих питань поки що недосконале й суперечливе, хоча

і пройшло з 1990 року певну еволюцію. Коротко розглянемо окремі його

положення.

Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в

Україні поки що немає. Бюджетне законодавство України регламентує порядок

здійснення видатків місцевих бюджетів та основні напрямки використання

їхніх коштів. Законом "Про бюджетну систему Української РСР", прийнятим у

1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачають бюджетні

кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів. Вони

також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунального

господарства, закладів охорони здоров'я, народної освіти, соціального

забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи,

визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення. За

Законом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на

утримання органів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання

дотацій і субвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.

Прийнятим того ж року Законом "Про місцеві Ради народних депутатів

Української РСР та місцеве самоврядування" підтверджено зазначений порядок

здійснення видатків із місцевих бюджетів.

Названі законодавчі акти передбачають, що доходи, додатково одержані

при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над

видатками, що утворюються внаслідок перевиконання доходів або економії у

видатках, залишаються в розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню

не підлягають і використовуються на їхній розсуд.

Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків із

місцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України "Про місцеві ради

народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", прийнятому в

1992 р., більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих

бюджетів на утримання органів управління. Органи місцевого самоврядування

встановлюють розмір видатків на утримання створюваних ними органів

управління замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві ради

встановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління.

Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів

запроваджено лише в 1995 р. в Законі "Про бюджетну систему України". Згідно

із ст. 18 цього Закону кошти республіканського бюджету Автономної

Республіки Крим і місцевих бюджетів витрачаються лише з тією метою і в тих

межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та

місцевими радами.

Уперше видатки всіх бюджетів поділено на поточні та на видатки

розвитку. Згідно із Законом.

Поточні видатки – це витрати бюджетів на фінансування мережі

підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного

року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та

інших заходів, що не належать до видатків розвитку. В складі поточних

видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі

перелічених вище об’єктів з зазначенням всіх факторів, які вплинули на

обсяг видатків.

Видатки розвитку – це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та

інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень

виробничого і невиробничого призначення; фінансування структурної

перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов’язані з

розширеним відтворенням.

У Законі вперше розподілено видатки між бюджетами різних рівнів

бюджетної системи. Більш детально це зроблено щодо державного бюджету

України, видатки місцевих бюджетів визначено лише фрагментарне. Так, у ст.

20 встановлено, що з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим

та місцевих бюджетів здійснюються такі видатки:

— на фінансування установ та організацій освіти, культури, науки,

охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального

забезпечення і соціального захисту населення, котрі підпорядковані

виконавчим органам влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і

Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених

на ці органи влади функцій;

— на утримання органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих

органів державної влади і самоврядування;

— на фінансування підприємств і господарських організацій, котрі

входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;

— на інші заходи, що фінансуються відповідно до законодавства України з

республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів.

Закон встановив, що розмежування видів видатків між бюджетами, які

входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13