Дипломная работа: Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)
Местное
самоуправление представляет собой право организованного в рамках муниципальных
образований населения на самостоятельное осуществление этой власти и на выбор в
рамках законов организационных форм ее осуществления. Следовательно, местное
самоуправление может быть охарактеризовано как в контексте обязательности его
организации, так и с точки зрения права жителей на местное самоуправление. Это
право включает в себя право на сотрудничество при осуществлении их полномочий,
а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими муниципальными
единицами для осуществления задач, представляющих общий интерес. Данное
положение зафиксировано в статье 10 ратифицированной Россией Европейской хартии
местного самоуправления[21]
и предполагает возможность кооперации муниципалитетов, как в национальном, так
и в региональном масштабе. В каждом государстве должно быть признано право
муниципальных единиц вступать в межмуниципальные и международные объединения
для защиты и продвижения общих интересов. Таким образом, право на
межмуниципальное сотрудничество рассматривается Хартией в качестве элемента права
муниципальных единиц на местное самоуправление, формы реализации их
организационной самостоятельности.[22]
Право на сотрудничество[23]
нашло отражение в более узком контексте, уже в первом Федеральном законе о
местном самоуправлении 1995 года (Федеральный закон №154-Ф3). В нем
закреплялось право муниципальных образований на объединения в Ассоциации или
Союзы в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления
своих прав и интересов (статья 10). Подобная узкая трактовка межмуниципальной
кооперации, однако, с самого начала не рассматривалась в качестве основания для
отрицания всех иных форм горизонтального взаимодействия муниципальных
образований (например, право на заключение договоров (соглашений) о
сотрудничестве (совместной деятельности); право на создание совместных
координационных органов, рабочих групп без наделения их статусом юр. лица и
т.д.). Соответственно, в литературе межмуниципальная кооперация обычно
определялась достаточно широко: как «взаимодействие муниципальных образований в
лице их представителей или органов в целях координации, более эффективного осуществления
своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем». Новый
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003
года[24]
(Федеральный закон №131-Ф3) уделяет существенно большее внимание регулированию
вопросов межмуниципального взаимодействия. Во-первых, принципы, цели и формы межмуниципального
сотрудничества в общем виде определяются в статье 8 главы 1 «Общие положения»
Федерального закона №131-Ф3. Во-вторых, межмуниципальному сотрудничеству
посвящена специальная глава 9 указанного закона. Правовое регулирование
вопросов межмуниципального сотрудничества на уровне субъектов РФ существенно
ограничивается: оно осуществляется лишь «в случаях и порядке, установленных
федеральными законами» (ч., ст. 6). Вместе с тем, необходимость привлечения
регионального законодателя для регламентации отдельных вопросов
межмуниципального сотрудничества в рамках территории субъекта РФ, прежде всего
создания региональных советов муниципальных образований, представляется
очевидной. В настоящее время развитие этого направления регионального
законодательства существенно затруднено в связи с отсутствием соответствующего
«разрешения» в федеральном законе. В тоже время, субъекты РФ все-таки
осуществляют правовое регулирование создания Региональных советов муниципальных
образований, используя в качестве правовой основы для этого поручение органам
государственной власти субъектов РФ, содержащееся в пункте 5 части 1 статьи 85
Федерального закона №131-Ф3- Содействовать созданию Советов муниципальных
образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона
№131-Ф3. Опираясь на концепцию межмуниципального сотрудничества, его можно
определить определяется как:
-
Форму
объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных
образований и их органов и организаций;
-
Способ
осуществления задач местного самоуправления путем объединения финансовых
средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного
значения;
-
Право
муниципальных образований на осуществление взаимодействия с другими
муниципальными образованиями внутри РФ и с зарубежными муниципалитетами,
являющееся внешним выражением их организационной самостоятельности как субъекта
местного самоуправления;
Комплексный
правовой институт, объединяющий нормы конституционного, административного,
муниципального и гражданского права, регулирующие порядок организации и
осуществления межмуниципального сотрудничества. В качестве субъектов
межмуниципального сотрудничества выступают муниципальные образования всех
типов, в лице соответствующих органов местного самоуправления. Кроме того,
субъектами межмуниципальных кооперационных отношений могут быть и объединения
муниципальных образований. Это особенно касается кооперационных связей более
высоких уровней – регионального, межрегионального, общероссийского. [25]
Цели межмуниципального сотрудничества могут быть сгруппированы по двум основным
направлениям:
-
представительство
и защита общих муниципальных интересов;
совместное
решение вопросов местного значения, включая реализацию программ
социально-экономического развития конкретного региона. Развитие
межмуниципального сотрудничества в последние годы эффективно складывается,
опираясь на реализацию закона о местном самоуправлении и основные этапы
подготовки к вступлению его в полную силу с 2010 года.
Анализируя
реализацию положений закона, нужно отметить, что в законе №131-Ф3. ст.8 гл.1 в
общем виде определяются принципы, цели и формы межмуниципального
сотрудничества. А ст.9 Федерального закона №131-Ф3. специально посвящена
возможностям межмуниципального взаимодействия как в региональном, так и на
международном уровнях. Автор рассматривает не только правовое регулирование
создания Региональных советов муниципальных образований, но и концепцию межмуниципального
сотрудничества[26].
Нужно сделать вывод о том, что данный процесс может являться важным
стимулирующим фактором в региональной социально-экономической интеграции как
отдельного субъекта федерации, так и региона в целом. Изучая региональную
нормативно-правовую базу и проводя анализ этого процесса в отдельном субъекте
федерации, в частности в Самарской области, можно четко фиксировать все этапы
становления местного самоуправления в Самарской области, как то: установление
границ муниципальных образований; придания им соответствующего статуса:
городской округ, муниципальный район, городское поселение; формирование органов
местного самоуправления; разграничение имущества, приведение законодательной
базы области в соответствие с требованиями федерального законодательства. В
течение трех лет подготовительного периода органами государственной власти
Самарской области была проведена серьезная работа сразу по нескольким
направлениям. В Губернии были установлены границы муниципальных образований, и
каждое из них получило соответствующий статус: городской округ, муниципальный
район, городское и сельское поселение. Были сформированы органы местного
самоуправления вновь образованных муниципалитетов, произошло разграничение
имущества, находящегося в муниципальной собственности, и приведение
законодательной базы губернии в соответствие с требованиями ФЗ.[27]
Еще одним важным этапом реформирования являются разработка схем
территориального планирования муниципальных образований. На втором этапе –
переходном, который закончился 1 января 2009 года – основные направления работы
связаны с разграничением имущества, находящегося в муниципальной собственности,
с формированием органов местного самоуправления вновь созданных муниципальных
образований, с разграничением полномочий «старых» и «новых» уровней муниципальной
власти. Особые сложности возникли с приданием статуса муниципальных образований
поселениям. Так, по началу поселения не имели в составе своих бюджетов
налоговых доходов. Но уже в 2007 году в бюджеты поселений зачислялись 50 %
налога на имущество физических лиц и земельного налога. С 2008 года эти налоги
поступают в бюджеты поселений уже в полном объеме. Одновременно с налоговыми
доходами поселениям передаются и соответствующие полномочия. Очень важно, что
полномочия передаются поэтапно, что позволяет поселениям качественно
подготовится к самостоятельной реализации вопросов местного значения начиная с
2009 года.[28]
В результате всех мер предусмотренных Правительством Самарской области для
развития поселений, налоговые и неналоговые доходы этого наиболее приближенного
к людям уровня местной власти увеличатся в 2009 году с 244 млн. рублей до 681
млн.руб., т.е. в 2,8 раза.[29]
Развивается и финансовая поддержка муниципалитетов за счет бюджета области.
Одним из основных инструментов развития межмуниципального сотрудничества
рассматривается развитие и комплексная поддержка малого и среднего
предпринимательства в регионе. Прошедшая в областном центре конференция
«Развитие финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства:
привлекательность, эффективность, новые направления»,[30]
показала, что процесс развития межмуниципального сотрудничества идет сразу по
нескольким уровням, и цементом скрепляющим регион в единую
социально-экономическую систему является малое и среднее предпринимательство. Поэтому
поддержку развития малого и среднего предпринимательства можно рассматривать
как поддержку региональными властями развития межмуниципального сотрудничества.
На сегодняшний день в области создана развитая инфраструктура поддержки малого
предпринимательства, 11 муниципальных фондов поддержки малого
предпринимательства и Межмуниципального Фонда, Фонда содействия развитию
венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Самарской
области и инновационно – инвестиционного фонда, двух бизнес – инкубаторов. На
территории Самары и Тольятти строятся технопарки. Повышение экономической
активности малого и среднего бизнеса области будет весьма полезным для
дальнейшего развития региона. На конференции обсуждались вопросы повышения
доступа к кредитным ресурсам предприятий малого и среднего бизнеса. В Самарской
области эту проблему помогает решить созданный при участии Правительства
области Межмуниципальный фонд поддержки малого предпринимательства. Фонд
является участником областной целевой программы «Развитие и государственная
поддержка малого предпринимательства в Самарской области» на 2004-2010 годы.[31]
Между департаментом развития предпринимательства и Самарской области и Фондом
содействия кредитованию малого бизнеса г.Москвы было подписано соглашение, где
московский фонд выступит гарантом для малых предприятий Самарского региона при
получении кредитов на развитие бизнеса. Пока с Межмуниципальным фондом работает
всего одно кредитное учреждение – Волжский социальный банк. А также
информационно-консалтинговое агентство, которое занимается ликвидацией
информационного вакуума для малого и среднего бизнеса. Основной ограничитель
социально-экономического развития Самарской области на долгосрочную перспективу
– недостаток инвестиций, – заявил министр экономического развития, инвестиций и
торговли Самарской области Габибулла Хасаев,[32]
– Главным образом это происходит из-за того, что для частных инвесторов не
привлекательны долгосрочные высокорисковые и низкоокупаемые проекты в основном
в инфраструктурной сфере». Тем не менее, частно-государственное партнерство,
которое активно развивается в субъектах Федерации является лишь частью
комплексного подхода к социально-экономическому развитию региона, как к
определенной форме развития межмуниципального сотрудничества. В сфере
иностранных инвестиций требуется принципиально новый креативный подход к
продвижению региона на международном уровне. Международное сотрудничество
выступает как российских муниципалитетов выступает в качестве самостоятельного
направления межмуниципальной кооперации.[33]
При этом речь идет не только о сотрудничестве муниципальных образований в
рамках международных организаций, таких как Конгресс местных и региональных
властей Европы.
Особое
значение имеют приграничные и региональные межмуниципальные связи, возникающие
между соседними муниципальными образованиями граничащих между собой субъектов
РФ, а также между приграничными муниципальными образованиями РФ и соседними
приграничными муниципалитетами зарубежных государств.[34]
Перечисленные цели и направления межмуниципального сотрудничества имеют
тенденцию к дальнейшему развитию и расширению. Это является одной из самых
перспективных форм развития «горизонтальных» связей в регионах. Если
рассматривать создание федеральных округов в концепции закономерной
регионализации страны, то логичнее всего было бы сделать ставку именно на такое
межмуниципальное сотрудничество субъектов РФ. Рассматривая вопросы
«горизонтальных» региональных связей в ключе межрегионального и
межмуниципального сотрудничества, на примере Самарской области, можно привести
конкретные данные. Еще в 1997 году был подписан меморандум о сотрудничестве
между Финляндией и Самарской областью. Сотрудничество с финнами может в
ближайшее время поменять направление, т.к. Финляндия заинтересована не только в
развитии торговых связей, но и в инвестициях в строительный сектор и
образование. Канадские инвесторы готовы участвовать в развитии Тольяттинского
промышленно-технологического парка. [35]
Развитие межмуниципального сотрудничества в последние годы эффективно
складывается, опираясь на реализацию закона о местном самоуправлении и основные
этапы подготовки к вступлению его в полную силу с 2010 года. В течение трех лет
подготовительного периода органами государственной власти Самарской области
была проведена серьезная работа сразу по нескольким направлениям. В области
были установлены границы муниципальных образований, и каждое из них получило
соответствующий статус: городской округ, муниципальный район, городское и
сельское поселение. Были сформированы органы местного самоуправления вновь
образованных муниципалитетов, произошло разграничение имущества, находящегося в
муниципальной собственности, и приведение законодательной базы губернии в
соответствие с требованиями ФЗ.[36]
Еще
одним важным этапом реформирования являются разработка схем территориального планирования
муниципальных образований. На втором этапе – переходном, который начался с 2006
года и закончился 1 января 2009 года – основные направления работы связаны с
разграничением имущества, находящегося в муниципальной собственности, с формированием
органов местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований, с
разграничением полномочий «старых» и «новых» уровней муниципальной власти. В
сфере межрегионального сотрудничества деятельность региональных властей
направлена на создание благоприятных условий для широкого и взаимовыгодного
сотрудничества между хозяйствующими субъектами, мониторинг межрегионального
товарооборота, а также на оказание содействия в установлении
торгово-экономических связей и продвижении продукции самарских предприятий на
российский рынок. Товарооборот Самарской области с регионами Российской
Федерации из года в год увеличивается и в 2008 году составил 239320,8 млн.
рублей, что выше уровня 2007 года на 24,6%. млн.руб
Таблица
3
2008
год
2009
год
в
% к 2008
ввоз
вывоз
ввоз
вывоз
ввоз
вывоз
52334,5
139806,7
60513,2
178807,6
115,6
127,9
Товарооборот-всего
192141,2
239320,8
124,6
В
вывозе доминируют товары народного потребления (за счет автомобилей ВАЗ), а во
ввозе – продукция производственно-технического назначения (обеспечение работы
ОАО «АвтоВАЗ»).
Таблица
4
Вид
продукции
Ввоз
Вывоз
Товары
народного потребления
26%
61%
Продукция
производственно-технического назначения
74%
Соглашения
о сотрудничестве Правительства Самарской области с администрациями субъектов
Российской Федерации имеют задачей установление правовых основ взаимоотношений
в целях обеспечения экономического единства и интеграции на территории РФ. В
настоящее время действуют 47 соглашений о сотрудничестве, в списке регионов
присутствуют практически все основные регионы-партнеры Самарской области. За
прошедший период были заключены соглашения с Саратовской, Ульяновской,
Челябинской областями. Подписан Протокол по реализации соглашения с
Правительством Республики Башкортостан, готовятся к подписанию Протоколы по
реализации соглашения с Саратовской и Ульяновской областями. Благодаря своему
выгодному экономико-географическому положению Самарская область является одним
из крупнейших в России транспортных узлов, обладающая высоким транспортным
потенциалом. Транспорт – одна из важных отраслей экономики Самарской области,
которая в силу своих системообразующих и связующих функций имеет прямое влияние
на эффективность и конкурентоспособность большинства хозяйствующих субъектов,
определяет динамику регионального развития. Доля транспорта в ВРП составляет
8,9%, численность занятых в секторе достигает 7,2% от общей численности занятых
в регионе. В 2009 году предприятиями транспорта перевезено 68,6 млн. тонн
грузов и 379,5 млн. пассажиров.