Дипломная работа: Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)

Перепись показала, что Самарская область занимает двенадцатое место в России по численности населения. Благодаря достаточно высокому уровню жизни населения Самарская область является миграционно привлекательным регионом России. Преобладающая часть городского населения Самарской области (82%) проживает в городах с численностью населения более 100 тыс.жителей. 58 процентов жителей области проживает в городах Самаре (36%) и Тольятти (22%). На долю остальных городов приходится 18,6 процентов населения. На долю административных районов Самарской области приходится 23,3% жителей области. Согласно итогам переписи процесс урбанизации, столь мощный во второй половине XX века, не только не развивается, но и начинает движение вспять. По прогнозам экспертов ООН к 2010 году сельское и городское население Земли впервые в истории будет одинаковым по численности. За последнее десятилетие численность населения в г. Самаре сократилась на 5,2%. Но в знаменитом на всю Россию автограде г. Тольятти отмечен наибольший среди населенных пунктов Самарской области прирост населения – 11,7 %. Во всех городах и районах области, как и в России в целом, сохраняется характерное преобладание численности женщин (54%) над численностью мужчин, кроме Волжского района, где доля мужчин в общей численности населения составляет более половины (51,4%). Область весьма многонациональна по своему этническому составу. Большинство населения составляют русские – 83,4%. Другие национальности выглядят следующим образом: татары – 3,6%, мордва – 3,6%, чуваши – 3,6%, украинцы – 2,5%, белорусы – 0,6%, казахи – 0,4%, евреи – 0,4%, немцы – 0,3%, башкиры – 0,2%, марийцы – 0,1%, представители других национальностей – 1,3%. В настоящее время активно идет процесс возрождения казачества – первых вольных российских поселенцев на этой земле. Административно-территориально Самарская область делится на 11 городов (Самара и Тольятти еще разделены, в общей сложности, на 12 городских районов), 24 поселка городского типа и 27 сельских районов.

Следует вспомнить, идеи укрупнения и взаимодействия между регионами выдвигались неоднократно. На основе идеи об укрупнении субъектов Российской Федерации была создана в октябре 1990 года при непосредственном участии Э. Росселя и А. Тулеева «Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение». Основной целью ассоциации, включившей в себя девятнадцать регионов, в соответствии с уставом, являлось обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов, для стабилизации межнациональных отношений. Т.е. идея «горизонтальных» связей в регионах, создаваемых для создания единых программ социально-экономического развития не новы, и в разных формах предлагались уже после распада СССР. На наш взгляд, создание реально функционирующих межрегиональных ассоциаций, решающих социально-экономические задачи региона, может являться реальной опорой для работы федеральных окружных комиссий, достижения равновесия внутри регионов. При этом это будет некое «горизонтальное» объединение, не меняющее структуру федеративного устройства страны.

То есть идея регионализации как бы возникла стихийно, органы государственной власти в то время не способны были предложить научно и политически обоснованный вариант регионализации в целях укрепления многонациональной государственности. Этот процесс был проанализирован, и с приходом нового президента, федеральная власть стала предпринимать конкретные шаги по укреплению межрегиональных связей посредством создания федеральных округов и полномочных представителей в них.

О необходимости объединения субъектов федерации еще в 2002 году заявил губернатор Ярославской области А. Лисицын тем, что направил в администрацию Президента законопроект «Об эксперименте по укреплению регионов». Лисицын А. предложил в обход прописанной в Законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ» процедуры о проведении пробного объединения трех-четырех субъектов распространить полученный положительный опыт на остальную Федерацию. При этом предлагалось назначить руководителя экспериментального региона непосредственно из Кремля. О целесообразности объединения шли дискуссии. Эта коллизия разрешилась в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Противники объединения приводят убедительные доводы о невыгодности его, видят в нем механизм решения проблем кризисных субъектов Федерации. По их мнению, заниматься кризисными регионами должен именно центр, а не богатые соседи. Все, кто выступает против идеи объединения и укрупнения, отмечают отсутствие независимой экономической экспертизы по этому вопросу и якобы явную заинтересованность отдельных региональных лидеров. В целом же идеи об объединении регионов всегда упираются в вопрос межбюджетных отношений и распределение налогов на добычу полезных ископаемых, являющиеся бюджетоформирующими для многих субъектов. Однако истинный интерес регионов по поводу объединения могут выразить только ее жители на референдумах, которые являются обязательной процедуры при объединении субъектов Федерации. Очевидно, что объединение субъектов Федерации можно считать не декларативным (установочным) сверху, а общим для всех процессом, и будет носить локальный, региональный характер и проходить во временном измерении. А такие регионы, как Поволжье, Северный Кавказ намного сложнее.

Следует отметить, что формат регионализации на основе интеграции субъектов Федерации с учетом особенностей регионов пока не выработан. Между тем дискуссии о субъектном составе Российской Федерации выражают собой одну из серьезных проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма, со всей ясностью демонстрирует весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. При этом высказывается мнение, что изменение субъектного состава Федерации не влечет за собой пересмотр конституционных норм, так как Конституция РФ в этом отношении еще не выработала свой ресурс.

При таком подходе, цель – сокращение количества субъектов федерации. Количество субъектов не позволяет эффективно управлять ими. Поэтому одним из обоснований укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России. Речь идет об укрупнении ряда субъектов Федерации с целью создания регионов с более стабильной бюджетной ситуацией, для упрочения социально-экономического, налогового потенциала, повышения благосостояния населения.

Регионализация безусловно будет способствовать усилению регулирующей роли государства в финансовом секторе экономики. Основой финансовой политики является система организации финансовых отношений. Финансовая политика региона реализуется в пределах ее компетенции в вопросах законодательного регулирования, организации и управления финансовыми потоками. Функционирование и развитие территориальных финансов основывается на концепции региональной экономической политики. Она адресуется целенаправленному формированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития территории. Финансовая политика региона выступает как важная и необходимая составная часть механизма социально-экономического управления. Финансовая политика субъекта Федерации разрабатывается с учетом специфических особенностей региона, проблем развития и путей их решения.

Федеративный характер государства обусловливает необходимость снижения степени централизации власти и требует перенесения уровня принятия решений по вопросам регионального развития в сферу совместных интересов Российской Федерации и субъектов. Решение ключевой проблемы региональной политики – выравнивание уровней социально-экономического развития территорий – осуществляется путем оказания отдельным регионам финансовой поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Однако процедура, на основании которой принимаются решения об оказании поддержки субъектам федерации, не опирается на единую, строго определенную нормативными и правовыми актами базу. В условиях осуществления отдельных мер в России отсутствует полноценная правовая база федеральной региональной политики. Это препятствует повышению статуса федеральной региональной экономической политики в системе регулирования социально-экономического развития страны. В связи с активизацией деятельности в отношении определения перспектив развития отдельных макрорегионов страны была активизирована работа по подготовке стратегии регионального развития. Однако при отсутствии четкого видения основных подходов к стратегии развития регионов проекты документов являются предметом обсуждения заинтересованных органов власти и научного сообщества.

В данном диссертационном исследовании мы будем рассматривать новые подходы в построении региональной политики в «горизонтальной» плоскости, социально-экономическом развитии регионов, развитии межрегионального и межмуниципального сотрудничества на основе кластерной политики на примере Самарской области.

§2. Формирование бюджетно-экономической политики

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает в полной мере основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Устойчивую федерацию формируют только экономически равноправные и самодостаточные партнеры. В России этот принцип нарушен. Не менее 15 регионов не способны самостоятельно существовать даже в случае, если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по количеству переведенных на уровень субъекта федерации трансфертов, а по конечному результату - по воздействию соответствующих финансовых механизмов на параметры социально-экономической ситуации в конкретном регионе.

Полномочия регионов и органов местного самоуправления прежде всего в социальной сфере сегодня не подкреплены достаточным финансированием. Экономически самодостаточным регионам стала невыгодно развивать свое хозяйство, наращивать налоговый потенциал. Т.к. основные дополнительные доходы будут изъяты в пользу государства. Известный экономист С.Д.Валентей, например, убежден, что даже в самых сложных условиях необходимо продолжать экономические, правовые и политические реформы, строго ориентируясь на принципы федерализма, не допуская вольного или невольного пренебрежения ими в центре и на местах.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать финансовые интересы федерации и с интересами нижестоящих уровней публичной власти. Проблема бюджетного федерализма вместе с тем, это не столько и не только проблема взаимодействия бюджетов различных уровней, но прежде всего вопрос взаимоотношений государства и его граждан посредством рационального движения финансовых потоков.

Процесс формирования бюджетно-экономической политики рассматривается во взаимосвязи с интересами страны субъектов Федерации, региона в интересах народа – это процесс, сопровождающий становление российского федерализма. Постепенно выстраивается концепция перехода к модели бюджетного федерализма, отражающей реалии России. Финансовая политика региона является важной и необходимой составной частью механизма социально-экономического управления. Финансовая политика субъекта Федерации разрабатывается с учетом специфических особенностей региона, проблем развития и путей их решения. Бюджетная система в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. Бюджетная система федеративного государства – совокупность бюджетов административно-территориальных и общегосударственных единиц на территории Федерации. Она в федеративном государстве отличается от бюджетной системы государства унитарного наличием трех уровней: федерального, субъектов федерации и местного. В бюджетной системе Российской Федерации в качестве самостоятельных звеньев выделяются: республиканский (федеральный) бюджет РФ; бюджеты субъектов федерации; различные категории местных бюджетов (бюджеты районов, городов, бюджеты поселков, сельских населенных пунктов – всего около 29 тысяч). В основу стратегии реформы межбюджетных отношений положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование. Постепенно расширяются права регионов по использованию финансовых средств, прежде всего в налоговой сфере, учитываются мнения субъектов Российской Федерации при разработке законопроектов. Важно достичь баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов с целью обеспечения каждого уровня власти стабильными материальными и финансовыми ресурсами.

В этих целях Правительством Российской Федерации 15 августа 2001 года, постановлением № 584 была одобрена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на достижение целей, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В Программе отмечается, что региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней власти, но и населению, инвесторам и кредиторам. Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объекта и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения и ответственности между органами власти разных уровней. Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения должны иметь системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Наиболее эффективным направлением реализации принципа бюджетного федерализма, способом разрешения противоречий между центром и субъектами Российской Федерации является предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности. Интересные результаты дают данные классификация регионов по соотношению доходов населения и расходов социальных внебюджетных фондов (на душу населения с учетом величины прожиточного уровня) по итогам каждого года. Просуммировав доходы и расходы регионального и местного бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку», доходы и расходы федерального бюджета, можно получить так называемый консолидированный бюджет региона. Добавив к этим доходам и расходам доходы и расходы внебюджетных фондов – расширенный бюджет региона. Баланс финансовых потоков может и должен использоваться в основном для характеристики взаимоотношений Центра и субъектов Федерации. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов. Среди них такие, как:

- степень дотационности субъектов Федерации (рассчитанная как для консолидированных, так и расширенных бюджетов); -соотношение федеральных и региональных расходов на территории региона; -соотношение в регионе бюджетной и внебюджетной составляющих общественных финансов;

- доля всех собираемых на территории регионов доходов (в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды) в валовом региональном продукте;

- функциональная структура всех расходов (бюджетных и внебюджетных) на территории региона, в том числе соотношение «производственной» и «социальной» составляющих общественных финансов.

Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральными и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации.[11]

Исходя из этого, можно определить, что бюджетный федерализм в России требует построения четкой организации взаимодействия между бюджетами разных уровней – федеральным, региональным и, естественно, местным. Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое происходит только у нас через нормативное отчисление от регулирующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Межбюджетные отношения имеют системный характер, что означает четкое законодательное и бюджетное разграничение расходов и доходов на долговременной основе между – звеньями бюджетной системы. Поэтому без решения данной проблемы нельзя рассчитывать на значительное улучшение механизмов бюджетного регулирования и естественно выравнивания социально-экономического развития субъектов Федерации, то есть корректировки доходов бюджетов субъектов на определенный период времени.

Основной же целью является выравнивание экономического потенциала субъектов Российской Федерации, способностей их к наращиванию их доходной базы на долгосрочный период. Поэтому можно заключить, что сущностью основополагающего принципа бюджетного федерализма является то, что каждый субъект Российской Федерации, муниципальное образование имеет собственный бюджет и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в целях обеспечения формирования единого государства и повышения уровня жизни народа в строгом соответствии с законодательством. Он предполагает в финансовом отношении полное равноправие всех субъектов Федерации с центром, одновременно используя различные формы взаимоотношений между ними, исключая всякую возможность оказания политического давления на регионы.

Сложившаяся за 90-е годы в России система межбюджетных отношений далеко не всегда соответствовала основополагающим принципам бюджетного федерализма. И в настоящее же время отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также между последними и местными бюджетами остаются пока расплывчатыми и неустойчивыми, поскольку большинство субъектов Федерации и муниципальных образований являются дотационными, и самостоятельность их бюджетов имеет чисто формальный характер.

Успешное государственное территориальное управление связано с финансовой самостоятельностью субъектов Федерации. Но сегодня в большинстве регионов таковой не наблюдается. Основная причина - несовершенство федеративного государства. Однако есть и другие важные причины: жесткая фискальная налоговая политика, недостаточно продуманная региональная государственная политика, приведшая регионы к столь неравным условиям существования. Зачастую относительно самодостаточные регионы ставятся в жесткие финансовые условия за счет перераспределения финансовых ресурсов на уровне Федерации в пользу других субъектов РФ, которые после этого оказываются в более благоприятной финансовой ситуации.

Поэтому важно говорить не о корректировке имеющегося механизма бюджетных взаимосвязей, а о создании новой формы межбюджетных отношений как системы взаимообусловленных связей, охватывающих все три уровня бюджетной системы «Российская Федерация - Субъекты РФ - местное самоуправление».

Формирование бюджетно-экономической политики в Приволжском федеральном округе не носит целостного характера, и каждый субъект федерации самостоятелен, в рамках своих полномочий при формировании бюджетов разных уровней – федерального, регионального и местного. Бюджетная система сегодня еще остается запутанной, она не обеспечивает ни общую ее сбалансированность, ни эффективное представление бюджетных услуг населению, а на региональном и местном уровнях отсутствуют стимулы к эффективному использованию бюджетных средств.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15