Дипломная работа: Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)

Особую роль в этом процессе начинают играть структуры местного самоуправления и развитие межмуниципального сотрудничества. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, необходимы законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Налоговый кодекс ликвидировал часть местных налогов, при этом введение субъектами Федерации налога на недвижимость лишает местные бюджеты земельного налога и налога на физических лиц. У местного самоуправления остается три вида налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Но эти налоги способны обеспечить лишь менее 2% доходной базы местных бюджетов. Президент РФ Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года отметил, что «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти… А также – нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения».[12] В Послании Федеральному Собранию 2008 года Президентом РФ Медведевым Д.А. было отмечено, что «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[13]. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, тем не менее, имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления. Развитие института местного самоуправления в российских условиях способствует становлению системы демократического управления. На наш взгляд, источником противоречий в бюджетно-экономическом развитии явилось, прежде всего отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов Федерации. Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления – необходимый этап в построении правового государства.

§3. Местное самоуправление в системе федеративных отношений

Определяющее значение для формирования современной системы местного самоуправления в нашей стране имеет принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Конституция РФ, признавая институт местного самоуправления как элемент гражданского общества, подразумевает самостоятельную деятельность населения непосредственно или через выборные органы местного самоуправления, а значит, невхождение в систему органов государственной власти. Конституционная независимость не означает изолированность местного самоуправления от общественно-политических отношений, происходящих в государстве. Не входя в систему государственной власти, местное самоуправление не перестает оставаться зависимым от нее. Так как полномочия органов государственной власти как федеральных, так и региональных структур, распространяются на сферу действия местного самоуправления. Органам государственной власти и местного самоуправления необходимо строить взаимоотношения на основе взаимовыгодных отношений и сотрудничества.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти. Этот социальный институт трактуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление в Российской Федерации соответствует сложившимся общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г. Выделяется несколько основных проблем, связанных с местным самоуправлением и его становлением в Российской Федерации:

- формирование правовой базы местного самоуправления;

- формирование территориальных основ местного самоуправления;

- формирование структуры органов местного самоуправления:

- определение компетенции местного самоуправления;

- формирование финансовой и экономической базы местного самоуправления;

-упорядочение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- кадровое, научно-методическое и информационное обеспечение местного самоуправления. В последние годы принят ряд федеральных законов в области местного самоуправления. Внесены изменения и дополнения в «отраслевое» законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе таких значимых, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации. Вопросы организации и деятельности местного самоуправления нормативно отражены практически во всех субъектах Российской Федерации. Тем не менее, имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления. Не систематизированы вопросы местного самоуправления, требующие законодательного урегулирования. В ряде случаев при организации системы местного самоуправления в субъектах РФ нарушается федеральное законодательство. Ф.Х. Мухаметшин в упоминавшемся ранее диссертационном исследовании определяет систему местного самоуправления как «важнейший элемент становления демократической России», «цементирующий раствор государственной целостности». За всей эмоциональностью этих и многих других определений прослеживается осознание значимости данного феномена для настоящего и будущего российского государства. Получив свое конституционное закрепление, этот социальный институт определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его местных традиций». Важность развития института местного самоуправления в российских условиях предопределяется многими обстоятельствами. Прежде всего, оно способствует становлению системы демократического управления. Местное самоуправление помогает каждому гражданину осознать, что демократия – это не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие людей в делах и заботах того сообщества, частью которого они являются. Абстрактное демократическое право на свободу реализуется здесь в конкретном праве на осуществление местного самоуправления. Как писал А. Токвиль, «общинные институты играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что местное самоуправление осуществляется в территориальных границах муниципальных образований. Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет утверждать, что муниципальными образованиями в момент введения этого термина в юридическую практику являлись территории, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законом Российской Федерации о местном самоуправлении 1991 г. В соответствии с федеральным законом субъекты РФ могут выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом региональных, политических, культурных, национальных, географических и других особенностей. Вместе с тем нельзя не отметить, что выбор моделей территориального управления в ряде случаев проходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их конкретных интересов. Результатом этого стало то, что территории муниципальных образований устанавливались либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов, реализуемых местным самоуправлением. Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Организация муниципальной власти зачастую осуществлена таким образом, что мэр становится фигурой, не подконтрольной ни населению, ни представительному органу местного самоуправления.

Федеральное законодательство в настоящее время не содержит ограничительных механизмов, препятствующих высокой концентрации власти в одних руках. В законе лишь определено, что вопрос подконтрольности выборных лиц регулируется уставом муниципального образования, принимаемом населением непосредственно, или представительным органом. Гарантии наличия собственной компетенции местного самоуправления состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления федеральным законом. Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Федерации. В свою очередь, органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти ее субъектов. Несмотря на то, что базовая компетенция местного самоуправления определена федеральным законом, размытость и некорректность формулировок, использованных законодателем, позволяют толковать полномочия органов местного самоуправления достаточно произвольно. Кроме того, остаются не отработанными механизмы передачи отдельных государственных полномочий органам местной власти.

Таким образом, на смену недостаточно эффективного административного управления на местах приходит разделение полномочий и ответственности, нормативно-правовое регулирование государством вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Постепенно складываются новые формы взаимодействия: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ; взаимодействие государственных институтов и местного самоуправления через союзы и ассоциации муниципальных образований. Но эффективное взаимодействие между уровнями власти в субъектах Российской Федерации пока не сложилось. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает равенство правового статуса всех муниципальных образований. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться политическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Анализируя правовые основы местного самоуправления, мы приходим к выводу, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Конституционный Суд РФ принял целый ряд решений в защиту интересов местного самоуправления в России. Федеральный законодатель не конкретизирует порядок взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, кроме основных декларативных положений, закрепленных в конституции РФ и федеральных законах. В законах ряда субъектов закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматривается не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти, в случае отсутствия материальных и финансовых ресурсов у последних. Построение взаимоотношений между разными уровнями власти не заканчивается на этом этапе. При отсутствии достаточного количества нормативных актов федерального уровня о взаимоотношении властей, региональные законодатели в данной сфере, пользуясь правом на предваряющее правовое регулирование, в ряде субъектов приняли свои законы о принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К предметам совместного сведения отнесен перечень вопросов и в различных отраслях жизни общества и определен порядок передачи полномочий. Однако, вплоть до принятия Федерального Закона №131 в законодательной деятельности многих субъектов Федерации имели место нарушения Конституции РФ и федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в России. Известный политолог Н.П.Медведев отмечал, что в законодательных актах субъектов Федерации до недавнего времени встречались типичные нарушения. В юридических и научных кругах особое внимание обращается на сохраняющуюся тенденцию огосударствления местного самоуправления. Конституции ряда республик – субъектов РФ определяли два уровня местного самоуправления: а) Государственный, обеспеченный представительными и исполнительными органами государственной власти районов, городов республиканского значения и районов в городе; б) общественный, действующий в городах, сельских поселениях и на других территориях. Лишь структура органов общественного уровня определялась населением самостоятельно.

Конституционный суд РФ обратил внимание на то, что такие органы не могут ущемлять самостоятельности местного самоуправления и вторгаться в сферу их компетенции. Рассматривая местное самоуправление в системе федеративных отношений, мы понимаем, что процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не всегда осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. И это в условиях, когда принимаемые на федеральном уровне решения по снижению налогов и увеличению бюджетных расходов затрагивают интересы прежде всего местного самоуправления. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Предложенный принцип прямого бюджетного финансирования (из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ), которые зачисляются в доходы местных бюджетов не решает всего комплекса возникающих вопросов. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете или, соответственно, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Доходная база муниципальных округов формируется и используется для реализации полномочий по решению вопросов местного значения. Для реализации полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем, коме существующих (налог на землю, налог на имущество физических лиц и т.д.) к местным должны быть отнесены фиксированные ставки «сквозных» налогов (например, подоходного). Муниципалитеты осуществляют установленные законодательством финансовые полномочия местного самоуправления, в том числе вводят на своей территории местные налоги. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, такой закон позволит муниципалитетам лучше планировать свои расходы на перспективу. Нужно усовершенствовать методику расчета трансфертов, уточнить источники формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выработать научно обоснованные критерии предоставления финансовой помощи. Требуются законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Доли отчисления местным бюджетам от регулирующих налогов, а также финансовая помощь муниципалитетам не должны быть зависимыми от уровня взаимоотношений между губернатором и мэром. Их отношения должны регулироваться законом. Конституция РФ, закрепив местное самоуправление как один из институтов правового государства, дала возможность для его полноценного функционирования путем закрепления за ним права пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Институт муниципальной собственности – это новейший институт права, получивший право на существование в связи с приведением в соответствие с современными условиями развития общества законодательства Российской Федерации. Муниципальная собственность используется для многих потребностей, которыми являются: экономическое развитие, инвестиционные цели, размещение населения в жилых муниципальных домах; для административных целей и будущего развития. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14] стало новой важной вехой на пути развития местного самоуправления и расширения его самостоятельность в условиях демократического федеративного правового государства. В данном параграфе мы рассматриваем основные этапы становления местного самоуправления в РФ на примере Самарской области, приводя конкретные правовые акты, программы развития отдельных муниципалитетов и программы региональной власти по этапам вступления в полную силу указанного закона с 1 января 2009 года.

В настоящее время на территории Самарской области, как и в других регионах нашей страны, проводилась реформа местного самоуправления. Основные её цели – приближение власти к населению, обеспечение на практике самостоятельности и экономической заинтересованности местной власти и ее ответственности перед людьми за результаты своей деятельности. Этапы и условия преобразований определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, основные задачи по его реализации на территории Самарской области – постановлением Правительства Самарской области от 17.02.2004 № 6. За этот период органами государственной власти области проведен большой комплекс мероприятий. Первоначальный этап реформирования системы местного самоуправления – установление границ всех муниципальных образований и наделение их статусом городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения – завершен в установленные сроки (1 марта 2005 г.). Законом Самарской области «О наделении статусом городского округа и муниципального района муниципальных образований в Самарской области» от 28.12.2004 № 189-ГД образовано 10 городских округов и 27 муниципальных районов. Их границы утверждены в виде картографического описания 37 законами Самарской области. В составе муниципальных районов 27 законами Самарской области образованы, наделены соответствующим статусом и установлены границы 304 поселения, в том числе 12 городских и 292 сельских. Таким образом, всего в Самарской области образовано 341 муниципалитет. В соответствии с Законами Самарской области «Об установлении численности, наименования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований в Самарской области, сроков их полномочий и даты их выборов», «Об установлении наименования, срока полномочий и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований в Самарской области» в октябре 2005 года проведены выборы представительных органов первого созыва и глав городских и сельских поселений. Продолжается формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу местного самоуправления. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 26.05.2004 № 79-р «Об утверждении графика разработки проектов законов и иных нормативных правовых актов Самарской области, необходимых для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории Самарской области» разработан и принят ряд законов Самарской области, в том числе Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28.12.2005 № 235-ГД, приняты уставы поселений, а уставы городских округов и муниципальных районов приведены в соответствие с Федеральным законом. Исходя из состояния налоговой базы, наличия кадровых, организационных и материальных ресурсов, Законом Самарской области «О порядке решения вопросов местного значения поселений на территории Самарской области в 2006 году» от 07.12.2005 № 208-ГД определен перечень вопросов местного значения поселений, решение которых в 2006 году осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов. Самарская область – один из регионов России, в котором новый Федеральный закон вступил в действие с 1 января 2006 года. Это совпало с началом реализации в стране четырех национальных проектов, направленных на решение важнейших социальных проблем. Поэтому развитие местного самоуправления для региона по сути является пятым национальным проектом. Главный смысл реформирования местной власти, утверждения новых принципов её организации заключается в том, чтобы раскрепостить инициативу снизу. Это шаг навстречу народу на новом этапе развития государства и общества, завершающий построение вертикали власти. С 2006 года функционирует новый уровень муниципальной власти – городские и сельские поселения, сфера деятельности которых чётко определена. Здесь сформированы органы местного самоуправления, ведётся работа по созданию в поселениях имущественного комплекса, необходимого для решения вопросов местного значения. В частности, разрабатываются и принимаются законы Самарской области о разграничении имущества, находящегося в собственности муниципальных районов. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, на состоявшемся 1 учредительном съезде муниципальных образований Самарской области образован Совет муниципальных образований, принят его Устав. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области от 04.10.2009 № 176-р «Об утверждении Плана мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих в Самарской области на 2009-2010 годы» ведется обучение кадров органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Дальнейшее реформирование системы местного самоуправления будет происходить в соответствии с существенными изменениями в федеральном законодательстве.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15