Дипломная работа: Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений (на примере Самарской области)

Известные политикам и ученым, широко обсуждаемые в обществе двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями власти и соглашения о передаче полномочий между уровнями власти способами, определенными в Конституции РФ и в федеральном законодательстве, не выводят отдельные субъекты Федерации из конституционного поля, а дают лишь отдельные модели для реализации этого равноправия с учетом тех или иных особенностей, специфики. Федерализм – это многовариантность развития при наличии и соблюдении государствообразующих и государствосохраняющих конституционных основ. В Конституции Российской федерации (ч.3.ст.11) содержится указание не только на федеративный договор, но и на иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В связи с этим, высказываются абсолютно противоположные точки зрения – от исторической обусловленности российского федерализма и его оптимальности для многонациональной России, до «чуждости федерализма Российскому государству во все исторические времена и его неприемлемости для настоящих и будущих поколений», – подчеркивает В.А. Черепанов[4]. Он ссылается на О.И. Чистякова, который считает, что «России вообще не нужна никакая федерация, при той пестроте этнического состава и сложности чисто географической конструкции, которая свойственная нашей стране, создать федерацию в подлинном смысле невозможно. А раз невозможно, значит и не нужно. Федеративная форма для современной России всегда будет искусственной». Большинство ученых и политиков аргументированно обосновывает историческую обусловленность федерализма для России. «Современный федерализм – это продукт исторического развития, это не чья-то «злая» или «добрая» воля – это прежде всего отражение состояния общественных экономических отношений, поскольку такое положение сложилось в результате развития истории: в российской политике всегда ключевую роль играли экономические отношения». Эволюционную основу развития федеративных отношений в современной России рассматривает Р.Г. Абдулатипов[5]. Он пишет, что, закрепляя сложившиеся де-факто наименования и взаимоотношения национально-территориальных и административно-территориальных образований, российский федерализм твердо встал на конституционные основы. Однако, все это следствие компромисса, достигнутого между членами Федерации и политическими силами страны в самые сложные годы. Следует знать,- отмечает он, что федеративные отношения присутствуют только тогда, когда достигнут баланс интересов внутри Федерации на добровольной основе, на основе консенсуса толерантности. Российский федерализм имеет целую гамму своих особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Современный российский федерализм вырастает из основ российской государственности, из воли русского народа и других народов России. В основе российской государственности лежат также духовно-политические категории, которые уже по своей природе не могут делиться на части. Мировая практика обобщает различные взгляды на политическую и правовую природу федерализма, и в настоящее время выявлено несколько разновидностей федерализма, например таких, как «классический», «дуалистический (американский)», «республиканский», «этнический», «бюджетный» и другие. Важнейшим отличительным признаком федеративного государства является то, что его составляющие – субъекты федерации, - обладают «значительной автономией и относительной независмостью от федерального Центра». Регионы в составе федерации обладают правом формирования собственной политической организации (системы), распоряжения собственными финансовыми ресурсами. «Пользуясь бюджетной автономией, они сами могут устанавливать региональные экономические и социальные приоритеты…». Кроме того, субъекты федерации в рамках сложившихся отношений взаимодействуют с федеральным Центром (по вертикали) и с другими субъектами федерации (по горизонтали). Первая группа отношений закреплена и регулируется Конституцией Российского государства и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вторая группа охватывает широкий круг вопросов, среди которых доминируют финансово-экономические.

В данной работе не ставится целью рассматривать разновидности федерализма, поскольку основное место в ней отводится модели российского федерализма, сочетающего в какой-то мере и признаки перечисленных выше разновидностей федерализма.

Рассматривая российский федерализм, прежде всего, необходимо проанализировать его политико-правовую природу. Как уже отмечалось, принципы политико-правовой природы Российской Федерации на современном этане ее развития заложены в разделах «Основы конституционного строя» и «Федеративное устройство» Конституции России, согласно которым ядром конституционного строя государства является федеративное устройство, основанное на требованиях демократической и правовой его организации. Демократический характер Российского федеративного государства проявляется в том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В части 2 статьи 3 Конституции страны раскрывается механизм осуществления народом своей власти – «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Действительно, федерализм создает существенные предпосылки для утверждения демократических начал в обществе и государстве. Однако практическое воплощение этих начал зависит от множества других факторов, в первую очередь – от самосознания самих граждан, их политической культуры и степени зрелости гражданского общества. Основными признаками правового федеративного государства являются: верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни; реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития; взаимная ответственность государства и личности; обязательность закона для гражданина и государства; строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности; обязательность официального опубликования закона; осуществление государством эффективного контроля за исполнением законности; согласование правовой системы Российской Федерации с принципами и нормами международного права и признание примата последних.

При этом принцип государственной целостности Российской Федерации свидетельствует о том, что она не просто соединение образующих ее частей, а единое государство, где: обеспечиваются целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственности; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах право выхода субъектов из Российской Федерации. С принятием Конституции образца декабря 1993 г. процесс формирования государственного устройства Российской Федерации не завершился. Возможно, поэтому Конституцией была предусмотрена необходимость подготовки общих законов, регламентирующих различные условия построения федерации и федеративных отношений. С начала 90-х гг. Россия переживает в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с чисто экономическими и территориальными факторами. Национальная модель устройства государства существует наряду с территориальной моделью федерализма – идет спор о равноправии национальных республик и территориальных областей. Равноправие не предполагает абсолютного тождества, поэтому на повестку дня федерализации России встает вопрос о достижении единства в разнообразии. Именно этот принцип развивается сторонниками федерализма в Западной Европе. И на этом пути они достигли заметных успехов. Формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации с самого начала представляло собой проблему сложную и неоднозначную. Ведь ни унитаризм, ни федерализм практически не существуют в чистом виде, и многоплановый опыт зарубежных государств говорит именно об этом. В конце 90-х гг. федерация стала во все большей степени выступать не столько как способ урегулирования отношений между целым и частью, основанный на компромиссе, сколько как претендующая на эффективность форма административного управления единой государственной системой. П.А. Федосов по этому поводу пишет, что в тот период «стала проявляться и еще одна важная функциональная специфика федерализма – его роль в противостоянии дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем эффективный контроль над отдельными, преимущественно окраинными регионами или этнически обособленными территориями. Рациональность такого подхода определяется не текущими, конъюнктурными последствиями принимаемых решений, а долгосрочными, стратегическими результатами. Почти десятилетний опыт развития федеративных отношений в России показывает, что неконтролируемая, стихийная децентрализация системы государственного территориального управления чревата негативными последствиями для будущего страны. В связи с этим к мерам первоочередного характера можно отнести:

- разграничение предметов ведения и полномочий между властями различного уровня;

- совершенствование административно-территориального целения России с учетом сложившихся социально-экономических и национально-культурных реалий;

- совершенствование механизмов повышения эффективности развития регионального хозяйства, в том числе участия в экспертизе государственных региональных программ;

- определение критериев предоставления региону статуса субъекта Российской Федерации;

- формирование экономических и правовых основ местного самоуправления, в том числе отработка модели многоуровневой системы местного самоуправления.

В основе любой федерации лежит важный постулат о том, что компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, более подробно федеральными законами, а в ряде деталей - договорами федерации и субъектов или их органов власти. Таким образом, фактором успешного развития федеративного государства становится разделение власти на множество системных структур управления по вертикали и по горизонтали.

В федеративном государстве выделяются два уровня. Первый: отношения между федерацией и ее субъектами. Именно здесь предопределяются тип модели разделения власти. Взаимоотношения на вторичном уровне реализуются через систему разграничения властных полномочий между государственными органами власти, объединенными в единую систему.

Проблема разделения власти имеет три измерения: 1) разделение предметов ведения по горизонтали; 2) разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали; 3) выявлении конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия.

Решение российской проблемы разделения власти по горизонтали – это взаимоконтроль ветвей власти на федеральном уровне, а разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали - метод формирования механизмов погашения этнополитических конфликтов и преодоления противоречий между Федерацией и ее субъектами. Усиление роли федерального центра напрямую связано с такой важной сферой, как совершенствование структурной организации субъектов Федерации, с учетом их национальных, культурных, территориальных, географических, климатических, социально-экономических, демографических и иных особенностей. При этом и у субъектов Федерации должна быть правовая защита пределов своих полномочий от федерального вмешательства. Поэтому каждый шаг в этом направлении должен оцениваться с позиций эффективности, а также целостности и стабильности системы власти. Государственное строительство на современном этапе предполагает исключительно эволюционный процесс при категорическом отказе от радикальных подходов во избежание угрозы политической дестабилизации и недопустимых издержек единовременного, масштабного переустройства.

Сегодня важно уделить особое внимание выстраиванию эффективной структуры государственной власти с точки зрения управляемости процессами в центре и регионах. И главный ориентир тут – это последовательное осуществление на всех уровнях прав и свобод гражданина. Под конституционной реформой понимается не реформа Конституции РФ, а приведение в порядок, совершенствование всего массива конституционного законодательства Российской Федерации. В основу реформы был положен принцип «минимальной достаточности», сочетающий конкретные точечные действия с наличием системного концептуального представления о целях преобразований и перспективном устройстве государства, о стратегии, приоритетах и последовательности преобразований. Подготовка каждого решения включает его всестороннее обоснование, анализ и учет всех возможных последствий. Принятие решений должно основываться на широком консенсусе между ветвями власти и основываться на политическом мониторинге их реальных результатов.

И.Г. Горбачев, исследовавший федеративные процессы в России в конце 90-х – начале 2000 гг., на конкретных примерах доказывает, что существует три уровня разграничения предметов ведения и полномочий – конституционный, текущее федеральное законодательство и договорный, расположенные в иерархическом порядке с соответствием каждого последующего уровня предыдущему. В действующей российской модели федеративного устройства существует целый ряд дефектов конституционного и иного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий. Очевидно, как пишет И.Г. Горбачев, что Федерация и ее субъекты могут делегировать друг другу не предметы ведения, а полномочия и определенные функции по осуществлению некоторых предметов ведения. Конституционное закрепление равноправия субъектов Российской Федерации сочетается с одновременным признанием их разностатусности, что делает правомерной постановку вопроса о типах субъектов Федерации. Суть федеративных отношений состоит, прежде всего, в тесном сотрудничестве Федерации и ее составных частей, которые им содержательную (сотрудничество общефедеральной и региональной политических элит) и относительно формальной стороны (взаимодействие в соответствующих институциональных» формах государственных органов власти обоих уровней. Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации осуществляется в различных формах. Кроме Конституции Российской Федерации, Федеративного договора и двусторонних договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами РФ применяется ряд других форм регулирования отношений. Формирование основ реальной Федерации затрудняется не только формальной разнотипностью субъектов Федерации но и увеличивающейся дифференциацией уровней социально-экономического развития регионов. Президент РФ Медведев Д.А., в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года отметил, что «…одной из главных задач в ближайшее время, несмотря на проделанную работу… достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами».

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской федерации. В первой статье Конституции Российской Федерации Россия определяется как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Поэтому изучение федерализма, его роли и существующих проблем являются важным направлением политологической мысли. Где границы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство и каковы пределы оптимальной централизации, сохраняющие ее эффективность и субсидиарность? Каковы правовые средства разрешения конфликтов между носителями власти по поводу масштаба, средств и способов ее деления и реализации на федеральном и региональном уровнях?

Конституция РФ, оставив определенную асимметричность входящих в ее состав субъектов (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), заложила базовые принципы и основные рамки построения подлинной федерации (ст.4,5):

- государственная целостность страны (ст.4, ч.3);

- единство системы государственной власти (ст.2);

- федеративное устройство и гарантии местного самоуправления (ст.5,ч.3; ст.12);

- разграничение предметов ведения и полномочий между властью и субъектами Российской Федерации (ст.11, ч.3);

- равноправие и самоопределение народов Российской федерации (ст.11,ч.3);

- единство экономического пространства, признание и защита равным образом частной, государственной (федеральной и субъектов РФ) и муниципальной собственности (ст.8,ч.1;ст.8,ч.2;ст.74). В статье 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла статей 72 и 76 (ч.2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами.

Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рассматриваемый период являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены статьей 78 (ч.2, 3) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент оптимизации управления в РФ. Конституционный Суд, рассматривая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституциям (уставам), а также законам и иным нормативным актам субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически установил права и обязанности участников правоотношений спорных компетенциях, тем самым осуществляя разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции РФ, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации органами местного самоуправления.

В Российской Федерации, как и в любой другой классической федерации, присутствуют два законодательных уровня: федеральный (национальный) и субъектный (региональный). Законы принимаются и действуют на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Объем и сферы их компетенции разграничены в статьях 15, 71, 72 Конституции Российской Федерации. В одних случаях Конституции определены области законодательства федерального или субъектного уровня, в других - предметы ведения, включающие в себя объекты законодательного регулирования.

При этом в рамках исключительной компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную вертикаль государственной власти, исключив какое-либо дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур органов власти разных уровней. Уникальное разнообразие регионов – потенциал развития России, основа ее реальных конкурентных преимуществ перед другими государствами. У российского общества сегодня есть реальные возможности построить полнокровную федерацию. Однако демократические преобразования во многом тормозит унаследованная с прошлых времен практика проведения реформ «сверху», без их предварительного согласования с регионами. Одной из важнейших задач реформирования российского федерализма, решаемых в последние годы, является совершенствование регионального развития страны. Однако пока еще нет единой стратегии регионального развития, регионализации федеративных отношений. Продолжают оставаться неравными социально-экономические условия проживания населения в различных регионах страны. Нужны новые варианты организации межрегиональных отношений, новые подходы, связанные с идеей укрепления субъектов Федерации. Это тем более важно, что в настоящее время происходит процесс укрупнения субъектов Федерации и изменяются системные взаимоотношения ряда краев и областей с автономными образованиями в их составе. Все здесь надо решать исходя из сути принципа федерализма – приближения политики и управления к потребностям и специфике местных сообществ, населения каждого региона и всей страны. Попытки выработать региональную политику предпринимались еще в первой половине 90-х годов прошлого века. Известно, что 3 июня 1996 года Указом № 803 были установлены «Основные положения региональной политики Российской Федерации», основными целями которой являются:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15