Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма
федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.
Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем,
что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС,
собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными
словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является
деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный,
то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит
60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для
финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно
отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-
процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен
выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за
отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных
операций по исполнению федерального бюджета.
Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить
верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая
идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к
положительным результатам.
Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу,
который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании
бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии
собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.
Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной
дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",
"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен
заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и
казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на
наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные
из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально
прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.
Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни
бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в
регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда
одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в
10 раз меньше. [33]
С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и
нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми
методами распределить роли между органами управления различных уровней,
можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения
надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется
подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II
Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы
избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым
и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о
финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных
принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных
федеральных положений для региональных и местных органов управления в
области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых
обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между
стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам
управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы,
которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области
распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря
которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В
законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри
региональных и местных органов управления и законодательных органов за
подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]
Глава 3
3.1 Реформирование межбюджетных отношений.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными,
региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления
(межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического
и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений
должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать
качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять
общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения,
поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании
налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является
важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма -
территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к
середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала
решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в
России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на
самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и
исполнительной власти Российской Федерации.
Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ,
принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются
на принципах:
o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням
бюджетной системы Российской Федерации;
o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по
временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы
Российской Федерации;
o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства
бюджетных прав муниципальных образований;
o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований;
o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с
федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с
бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]
Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах
местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд.
Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются
неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной
финансовой самостоятельности и ответственности органов местного
самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан
в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по
регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств,
представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного
самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве
официального документа федерального уровня.
Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно
начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности
властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая
сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в
определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и
ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для
достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин
России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов,
регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных
уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных
полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе
четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к
населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к
Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в
Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]
Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации,
становление новой государственности на федеративных началах требуют
проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает
необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в
Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного
федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между
федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных
отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как
"бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет
основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его
раскрывается через следующие принципы:
. единство общегосударственных интересов и интересов населения как
основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по
бюджетным вопросам;
. сочетание принципов централизма и децентрализма при
разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов,
распределение и перераспределение последних в консолидированные
бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
. высокая степень ответственности власти каждого уровня за
сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из
налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду
и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации
бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные
отношения.
Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма
может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими
экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее
определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе
сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами
власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и
реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых
полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних
между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов
Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов,
исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов
населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них
муниципальных образований". [37]
За последние годы система межбюджетных отношений и состояние
региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели
существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго
квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений,
когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных
принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за
исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных
налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали
распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений
остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от
индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации
к единым правилам распределения ее на формализованной основе были
незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал
усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему
способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения
трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования
других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального
бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-
экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.
Не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия
для каждого уровня бюджетной системы. Не было учета институциональных
реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Оставались нерешенными
вопросы усиления заинтересованности региональных органов государственной
власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала
и росте собственных бюджетных доходов. Не была сформирована нормативная
база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не
способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов Федерации,
снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение
противоречий между федеральными и региональными органами государственной
власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие
законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем
смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Основой для проведения последующих шагов по реформированию
финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и
органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством
Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. №
862), ставшей фактически первой среднесрочной программой действий в этой
области.
Основными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией
являются разграничение расходных полномочий и ответственности между
органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных
источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная
поддержка развития регионов и др.
В рамках этих направлений усилия должны быть направлены на
стимулирование повышения доходов и сокращения расходов региональных и
местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных
механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления
бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения
налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований),
внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи,
разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на
инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных
финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных
отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.
План-график мер по реализации концепции, логично соединяющий в
едином документе вопросы организации работ по осуществлению реформы,
разработке методологической основы реформы и осуществлению реформирования
законодательной базы межбюджетных отношений, был утвержден Правительством
Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение от 4 декабря 1998 г. №
1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции реформирования
межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после финансового
кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по
обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и
муниципальных образований. В результате этого создался определенный
дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию,
осуществляемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации,
ставя под угрозу макроэкономическую стабильность в России и оказывая
негативное влияние на экономическое развитие страны. Кроме этого, во многих
случаях достигнутые положительные результаты реформирования финансовой
системы на федеральном уровне были утеряны в результате увеличения
субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям из региональных и
местных бюджетов.
Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в
1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону
построения основ бюджетного федерализма. Этому же способствовало принятие и
вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.
В 1999 г., в частности, начался переход к новой методике
распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета
(трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов), ориентированной на
более адекватное решение главной задачи межбюджетного выравнивания –
достижение социальной (в данном случае, территориальной) справедливости, но
не препятствующей повышению экономической эффективности, бюджетной
ответственности и политической консолидации общества. В федеральном бюджете
на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на
целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" – обязательств,
налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты.
Министерством финансов Российской Федерации были осуществлены
работы по инвентаризации расходных обязательств федерального, региональных
и местных бюджетов с выделением нефинансируемых «мандатов», разработке
новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов,
подготовлены законопроекты по сокращению расходных обязательств
территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному кодексу
Российской Федерации.
Намечаются новые «контуры» Фонда регионального развития. Средства
этого фонда, выполняющего функцию "аккумуляции" инвестиционной составляющей
финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных
программ развития регионов, а также дополнительную финансовую помощь
высокодотационным субъектам Федерации. Фактически данный фонд должен в
будущем стать альтернативой использовавшейся во второй половине 1990-х гг.
практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые
программы, в том числе программы социально-экономического развития
регионов. В 2002 г. Правительство Российской Федерации намечает сократить
число последних до пяти (вместо почти полусотни существовавших). В этом
отношении Фонд развития региональных финансов выполняет роль «стимулирующей
составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в
регионы.
Наконец, в федеральном бюджете на 2001 г. создан Фонд развития
региональных финансов, средства которого будут распределяться между
субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
|