Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

недопущения зависимости конкретных уровней от только одних потоков

поступлений, ибо эти потоки весьма неравномерны на протяжении

предпринимательского цикла работы. Также они не должны зависеть от

источников, сборы от которых не соответствуют темпам (уровню)

экономического развития, либо от высыхающих источников, поскольку данный

налог используется для достижения конкретных целей экономической политики.

Возможны региональные вариации налогового бремени посредством варьирования

процентной доли общих налогов соответственно для конкретного органа власти.

У общих налогов есть еще одно преимущество, которое не следует

легкомысленно отметать в сторону, - это то обстоятельство, факт, что они

помогают избежать конфликтов властей из-за интересов в части развития и

использования источников поступлений.

- Соображения эффективности требуют однообразного распоряжения налогами во

всей Федерации. Для этого должно быть взаимное доверие в деле распределения

поступлений и одновременно действовать механизм сдержек и контроля. Особо

важно, чтобы налоговые власти были видимыми и активными на местном уровне.

Вот почему власти регионального уровня должны отвечать за сбор налогов. В

свою очередь центральное правительство должно надзирать за деятельностью

региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль.

- Региональная налогоспособность значительно отличается в разных странах.

Многие федеральные системы используют определенные формы долевого раздела

поступлений, чтобы содействовать справедливой конкуренции между местными

уровнями власти. Другая причина состоит в необходимости содействовать

деятельности правительственных ведомств (агентств) в деле создания

предприятий предпринимателей, а также физических лиц, предоставляющих

адекватные, общественно полезные услуги. Подобные схемы, как правило,

содержат в себе как горизонтальные, так и вертикальные элементы.

Трансфертные перечисления должны быть преимущественно общего назначения,

нежели конкретного. Таким образом, получатель сможет осуществлять свои

программы (задачи) самостоятельно.

Глава 2.

2.1 Методика определения финансовой помощи регионам (алгоритмы расчетов).

Методика расчета трансфертов - неотъемлемая часть федерального

бюджета.

Трансферты направляются на социальные нужды, в основном на оплату

труда работников бюджетной сферы в относительно бедных регионах. Их

непосредственная цель - сглаживание региональной дифференциации в

социальной сфере.

Трансферты - основной механизм прямой финансовой поддержки

регионов из федерального бюджета. Это придает им огромное политическое

значение и делает методику их распределения ключевым инструментом

сдерживания центробежных тенденций. Сохранение территориальной целостности

России во многом зависит от эффективности и адекватности этой методики.

Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит

примерно 16,5% всех финансовых ресурсов, перераспределяемых между уровнями

бюджетной системы. До принятия "Концепции реформирования межбюджетных

отношений" его средства распределялись между субъектами РФ не абсолютными

суммами, а долями от всех средств, включенных в ФФПР. Только ленивый не

критиковал этот способ дотирования регионов. Попытки переработать методику

распределения ФФПР в 1996-1997 гг. закончились провалом. Новые методики

были настолько запутаны и оторваны от жизни, что в качестве базового

варианта при согласительных процедурах в Государственной Думе

использовались пропорции распределения, разработанные еще в 1995 г. В

результате размеры финансовой поддержки определялись не столько

экономическими, сколько политическими соображениями.

Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной

оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней,

соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г.

разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее

среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату

пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и

утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта,

правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для

определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000

г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью

оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001

г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных

образований.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому

законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых

поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из

его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной

поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования

и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

В Концепции предложена такая схема расчета трансфертов ФФПР.

Первый этап - определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления

от регулирующих доходных источников), т.е. доходы консолидированного

бюджета на душу населения субъекта РФ (по состоянию на 1 января 1998 г.).

При расчете трансфертов на 1999 г. за базу дохода региона принимаются

согласованные с субъектом РФ показатели, исчисленные исходя из отчетных

данных за 1997 г., скорректированные по условиям 1999 г. (изменение

налогового и бюджетного законодательства). В дальнейшем при расчетах

финансовой помощи субъекту Федерации будут учитываться оценки налогового

потенциала территории и уровня его использования. Предстоит разработать

методику составления финансовых балансов субъектов Федерации и методику

оценки нормативной налогооблагаемой базы (валовых налоговых ресурсов)

территорий, а также усовершенствовать методику и порядок расчета валового

регионального продукта по субъектам.

Второй этап - определяется индекс бюджетных расходов отдельных регионов или

их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров,

позволяющих привести удельные доходы бюджетов субъектов к сопоставимым

условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение

расчетных доходов и расходов и т.д.). После утверждения правительством

комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий субъектов

Федерации по основным отраслям финансирования расчет индексов бюджетных

расходов будет основываться на интегрированном учете этих нормативов.

| |[| |Индекс бюджетных расходов - отношение обоснованной | |[|

| |p| |(нормативной) бюджетной потребности региона (в расчете на | |p|

| |i| |душу населения) к средней (минимальной) обоснованной | |i|

| |c| |потребности по всем субъектам Федерации. Этот индекс | |c|

| |]| |показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить | |]|

| | | |бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном | | |

| | | |регионе по сравнению со средними или минимальными по России | | |

| | | |затратами для обеспечения сопоставимого уровня | | |

| | | |финансирования основных бюджетных расходов. | | |

| | | |Бюджетные нормативы будут базироваться на минимальных | | |

| | | |государственных стандартах и социальных нормативах с учетом | | |

| | | |реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их | | |

| | | |финансированию в данном финансовом году. Нормативы будут | | |

| | | |дифференцироваться по регионам по единой методике с учетом | | |

| | | |объективно обусловленных географических, | | |

| | | |природно-климатических и социально-экономических | | |

| | | |особенностей. Бюджетные нормативы будут использоваться | | |

| | | |только для расчетов финансовой помощи регионам и не должны | | |

| | | |предопределять уровень и структуру бюджетных расходов | | |

| | | |субъектов Федерации. | | |

Третий этап - для каждого субъекта рассчитывается приведенный душевой

бюджетный доход. Фактический душевой доход по субъекту РФ в базовом году,

скорректированный с учетом условий планируемого года, делится на индекс

бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект.

Четвертый этап - рассчитываются доли регионов в ФФПР и трансферты на основе

сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации,

скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания

бюджетных расходов. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех

дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых

налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов, до которого будет

проводиться выравнивание, должен устанавливаться исходя из возможностей

федерального бюджета и планируемого объема ФФПР, т.е. трансферты

распределяются так, чтобы довести приведенный бюджетный доход на душу

населения регионов до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР

уровня. На получение трансфертов могут рассчитывать субъекты РФ,

среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного

минимального уровня, доля которых в ФФПР, определенная в результате

расчетов, оказывается больше нуля.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала среди всех регионов

выбирается тот, у которого минимальный приведенный душевой доход, и регион,

следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих

бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого

бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножается

на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на

численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из

проектируемого объема ФФПР. Таким образом после первой итерации для региона

с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с

учетом которой этот показатель повышается до соответствующего показателя

второго региона. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу.

На каждой итерации добавляется один регион. ФФПР распределяется до тех пор,

пока весь не будет исчерпан. Далее определяются доли регионов в ФФПР,

которые подлежат утверждению в законе "О федеральном бюджете". Доля региона

рассчитывается как отношение финансовой помощи, определенной в результате

расчетов, ко всему проектируемому ФФПР.

| |[| |Принимая во внимание трудности с определением налогового | |[|

| |p| |потенциала территорий, некоторые специалисты предлагают | |p|

| |i| |первоначально воспользоваться уже апробированным в других | |i|

| |c| |странах показателем валового регионального продукта (объем | |c|

| |]| |созданных на территории товаров и услуг). Показатели объема | |]|

| | | |ВРП и его величины в расчете на одного жителя региона | | |

| | | |характеризуют роль данного региона в ВВП России, а также | | |

| | | |уровень благосостояния его жителей. Госкомстат РФ стал | | |

| | | |публиковать данные о региональном внутреннем продукте. | | |

От положений Концепции перейдем к перспективам их реализации.

Принятый Бюджетный кодекс содержит экономический механизм, который ставит

финансовую помощь регионам в зависимость от показателей, заложенных в

федеральном бюджете. Но аналитики обращают внимание на то, что хорошая идея

плохо реализована. В частности, в соответствии с БК установлен максимально

допустимый дефицит бюджета субъекта РФ на уровне 15% доходов без учета

финансовой помощи - чтобы исключить безответственные заимствования

регионов. Но, поскольку БК относит к понятию "финансовая помощь"

финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней,

получается, что регион, который будет нести переданные решением

правительства дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего

бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, на

регион будут распространяться предусмотренные Бюджетным кодексом санкции -

ограничения на предоставление гарантий, оплату труда госслужащих, выделение

бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов.

Новая методика предлагает использовать индекс удорожания бюджетных

расходов, который рассчитывается как отношение средневзвешенного

прожиточного минимума по данной группе регионов к наименьшему значению

средневзвешенного минимума среди всех групп. Некоторые специалисты

сомневаются в корректности использования групповых показателей для оценки

специфики отдельных регионов (как и в случае определения индивидуального

состояния больного по средней температуре его соседей по палате). Видимо,

осознавая это, авторы Концепции ввели норму, по которой проводится

фактически "ручной" досчет по регионам Крайнего Севера. Однако при

использовании прожиточного минимума невозможно отказаться от групповых

показателей из-за несовершенства статистической отчетности (прожиточный

минимум отдельно по автономным округам и автономным областям не

рассчитывается).

Приводится и еще один аргумент против его использования: средства ФФПР

выделяются для поддержки региональных бюджетов, а прожиточный минимум может

быть удовлетворительным показателем только для расчета потребности в

финансовой поддержке физических лиц. Разница принципиальна: для бюджетов

особое значение имеет цена на топливно-энергетические ресурсы и

транспортные услуги, длительность отопительного сезона, состояние

социальной инфраструктуры и т.п. А прожиточный минимум определяется в

первую очередь покупательной способностью населения и лишь косвенно зависит

от цены на топливо и длительности отопительного сезона. На величине

прожиточного минимума практически не отражается важнейший для бюджетов

показатель - состояние социальной инфраструктуры.

Поэтому специалисты предлагают вместо прожиточного минимума рассчитывать

бюджетную потребность по расходам на территории каждого субъекта РФ.

Правда, при этом потребуется обосновывать перспективы развития региона с

точки зрения Федерации в целом.

Далеко не все согласны и с тем, что Концепция рекомендует использовать ФФПР

для выравнивания душевых бюджетных доходов субъектов Федерации, где они

ниже уровня по относительно сравнимым регионам. Оппоненты ссылаются на то,

что критерии классификации, которые становятся основой определения величины

финансовой поддержки, не могут не быть субъективными. Однако такой подход

противоречит здравому смыслу. Например, республики Тыва, Алтай и Хакасия

относительно сравнимы, но выравнивание до среднего уровня по этой группе не

позволит реализовать минимальные социальные стандарты на их территории.

Аналитики ссылаются на расчеты, которые показывают, что любые классификации

(в том числе по уровню дефицита) непригодны для планирования финансовой

поддержки, и в свою очередь предлагают использовать нормативы, выработанные

для ЖКХ, здравоохранения и образования. Необходимо только рассчитать

корректирующие коэффициенты, показывающие, насколько больше (меньше), чем в

среднем по России, расходы каждого субъекта РФ на реализацию федеральных

стандартов с учетом природно-географических и социально-экономических

особенностей региона (отношение обоснованной потребности каждого региона по

расходам на ЖКХ, образование и здравоохранение к среднероссийской). По их

мнению, это повысит уровень достоверности расчетов, позволит лучше

учитывать специфику регионов. [28]

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

на 2002 год создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан

к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Существующая методика исчисления трансфертов является предметом

постоянных споров и обсуждений среди российских и зарубежных специалистов.

По мнению Михаила Делягина, директора Института проблем

глобализации, методика разделения трансфертов не указывает их цель.

Правительство выделяет средства, не фиксируя, зачем оно это делает и какую

задачу хочет решить. Отсутствие цели исключает возможность выработки

эффективной политики, неоправданно расширяет сферу исключительной

компетенции чиновников (создавая питательную почву для бюрократического

произвола) и исключает саму возможность оценки степени успешности

трансфертной политики правительства.

Трансферты делятся на две части. Первая распределяется

пропорционально прогнозируемому отставанию налогового потенциала регионов

от среднего уровня России. При этом не учитывается потребность регионов в

дополнительном финансировании для обеспечения минимально необходимых

бюджетных расходов (хотя они и оцениваются в методике). Выравнивание по

среднему по России уровню лишает механизм выдачи трансфертов социального и

политического смысла.

Вторая часть трансферта направляется на преодоление бедности и

распределяется так, чтобы вывести беднейшие регионы на максимальный и при

этом одинаковый уровень бюджетной обеспеченности. Если б так делились все

трансферты, логика была бы понятна, но 80% их суммы правительство намерено

использовать по первой схеме.

Методика направлена на снятие с правительства ответственности за

состояние регионов и занижение помощи им без учета их реальной потребности

(для роста первичного профицита федерального бюджета). Так, в трансферты,

имеющие чисто социальную направленность, впервые включены расходы на

северный завоз и компенсацию тарифов на электроэнергию удаленным регионам.

Кроме того, трансферт как вид выплат отличается нерегулярностью,

что вызвано подчинением его динамики, а для отдельных регионов - и величины

произволу чиновников. Так, в январе-октябре 1999 г. исполнение плана по

перечислению трансфертов отклонялось от общероссийского уровня на 15

процентных пунктов и более в 36% регионах, получающих трансферты (в 27 из

75, без Чечни), причем 16 регионов отставали от среднероссийского темпа и

лишь 11 опережали его.

Методика не способна обеспечить даже минимальной потребности

регионов в бюджетном финансировании, рассчитанной в ней самой. Так, после

распределения трансфертов 2000 г. в соответствии с установленными ей

пропорциями бюджетная обеспеченность 59 регионов из 71 получателя

трансфертов (без Чечни) составит менее 80% минимально необходимого уровня,

в т.ч. 31 региона - менее 70%, а 25 регионов будут находиться на

минимальном уровне 67,67%.

Это делает невозможным не только погашение долгов, но и текущие

выплаты зарплат в бюджетной сфере и пособий, исключает возможность

нормальной жизни в указанных регионах и содействует увековечиванию в России

зон "застойной нищеты". Достижение минимальной бюджетной обеспеченности

всеми регионами, если верить расчетам методики, требует роста финансовой

помощи им на 60-70 млрд. руб., то есть более чем в 2 раза по сравнению с

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11