Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

бюджетами, на конкурсной основе.

В рамках реализации программы реформирования межбюджетных

отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации

обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с

просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере

межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования

субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества

исполнения федерального законодательства, развитие институциональных

возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом

осуществления финансовой реформы на региональном уровне.

В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о

предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта

технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне,

являющегося составной частью программы поддержки реформирования

межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России. Таким

образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух

взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом

большой программы, а уже второй этап будет включать в себя получение от

МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы

реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе

о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда

развития региональных финансов (ст. 48 закона).

Проект технического содействия направлен на повышение

эффективности деятельности региональных и местных органов власти и

управления по стимулированию экономического развития и предоставлению

населению общественных (бюджетных) услуг. Достижение этой цели предполагает

решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, создание стимулов для

выработки и проведения региональными органами государственной власти и

органами местного самоуправления рациональной и ответственной финансовой и

экономической политики и, во-вторых, повышение финансовых,

институциональных, кадровых, технологических, организационных возможностей

региональных органов государственной власти и органов местного

самоуправления для выработки и проведения эффективной бюджетной политики и

реформирования региональных финансов.

Для этого необходимо реформировать налогово-бюджетные

взаимоотношения между различными уровнями власти и управления (установить

четкое и стабильное разграничение расходных полномочий, налоговых и других

доходных источников, обеспечить объективное и "прозрачное" бюджетное

выравнивание), выработать общие требования к бюджетной политике

региональных органов государственной власти и органов местного

самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора,

анализа и использования информации о состоянии региональных и местных

финансов), предоставить региональным органам государственной власти и

органам местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области

управления общественными финансами, необходимую консультационную помощь,

осуществлять распространение передового опыта и обучение работников

финансовых органов.

Проект преследует цель создания институциональных возможностей для

продвижения реформы системы региональных финансов и улучшения финансовой

дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для ее выполнения в рамках

Проекта выделяются следующие задачи:

. совершенствование правовой основы региональных и местных финансов и

межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации;

. создание механизма по повышению уровня соблюдения федеральных законов

и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной системой и

поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на

региональном и местном уровнях за счет внедрения соответствующих

экономических стимулов;

. укрепление потенциала Правительства Российской Федерации в отношении

мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ

на региональном и местном уровнях;

. укрепление институциональной основы региональных органов

государственной власти и органов местного самоуправления с целью

осуществления бюджетных и структурных реформ.

Исходя из этих задач, основными компонентами Проекта являются:

- развитие федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и

регулирования региональных и местных финансов;

- организация и ведение мониторинга региональных и местных финансов;

- оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации

по повышению качества управления региональными финансами;

- обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка

рекомендаций по их оптимизации.

Программа работ по направлению развития федерального

законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования

региональных и местных финансов предусматривает анализ действующего

федерального законодательства, обоснование предложений по его

совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и

иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и

ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.

Мониторинг региональных и местных финансов предполагается

осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном и углубленном.

Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также –

по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы –

муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне

источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в

отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные

образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную

информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере

отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно

включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы

отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации,

специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных

расходов. Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать

показатели и процедуры проверки соблюдения условий использования

технической и возможной финансовой помощи, а также оценку эффективности

реализации программ реформирования региональных финансов.

При организации мониторинга региональных финансов предстоит решить

задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для

выполнения статистического анализа региональных данных, созданием

библиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам,

разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового

управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового

стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для

заемщиков регионального и местного уровней и др.

В рамках компонента по повышению качества управления региональными

финансами регионам-участникам будет оказано содействие в реализации

программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и

установку необходимого программно-технического обеспечения).

Основными блоками (разделами) программ реформирования управления

региональными и местными финансами являются проведение диагностики их

состояния и оценки качества управления региональным и местными бюджетами;

финансовое планирование, казначейское исполнение и управление наличностью;

бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация

общественного сектора; программа заимствований и система управления долгом;

закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ; рекомендации по

управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики

и т.д.

Анализ бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка

рекомендаций по их оптимизации проводятся в целях обоснования мер по

повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов

Федерации и муниципальных образований, подготовки предложений по повышению

качества управления бюджетными расходами и сокращению задолженности

региональных бюджетов в основных социально-значимых отраслях, выработки

показателей и критериев оценки эффективности получаемой технической и

финансовой помощи, разработки общероссийских отраслевых программ

оптимизации финансирования и управления расходами.

Во всех регионах-участниках Проекта проводится анализ бюджетных

расходов на: 1) социальное обеспечение и социальную защиту населения, 2)

образование, 3) здравоохранение, 4) жилищно-коммунальное хозяйство, 5)

общественный транспорт и дорожное хозяйство, 6) культуру, рекреацию и

досуг, 7) производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство),

8) государственное и муниципальное управление и 9) правоохранительную

деятельность.

Полученные в рамках Проекта результаты будут распространены и в

другие регионы. Многие наработки будут использоваться Минфином России и

другими ведомствами при разработке проекта федерального бюджета на

очередной финансовый год. [38]

3.2. Стимулирование регионов к финансовой самодостаточности.

По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность

регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные

финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают не менее 70% всех

расходов и только в 13 регионах - 85%.

Механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных

доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения

финансовой самодостаточности в Концепции нет. Все меры в этой области

сводятся к административным действиям (от аудиторских проверок до

прекращения финансирования из ФФПР). Так, для обеспечения защиты интересов

федерального бюджета и лучшей мобилизации финансовых ресурсов в Концепции

предусмотрено, что в случаях нарушения субъектом Федерации установленного

законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в

федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг

для государственных нужд правительство вправе приостановить финансирование

из федерального бюджета федеральных программ, реализуемых на территории

субъекта, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам,

субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам, выделение средств из

фонда льготного кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и

лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса

машиностроительной продукцией, централизованные поставки продукции из

государственных ресурсов или прекратить выдачу лицензий на экспорт.

Как показывает опыт, этого явно недостаточно. Хаотичная регламентация

федеральными органами власти направлений расходов бюджетов субъектов

Федерации чревата конфликтами. В частности, при обсуждении Концепции

неоднократно предлагалось сильнее дифференцировать финансовую поддержку (в

том числе на детские пособия, ЖКХ, медицинское страхование и пр.). Кроме

того, условием выделения финансовой поддержки стало утверждение в Минфине

плана финансовой стабилизации региона. Иными словами, под благовидным

предлогом восстанавливается советская система постатейной балансировки

региональных бюджетов, которой были присущи два существенных недостатка:

она не стимулировала реципиентов к более полному использованию собственных

возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей

реализации.

Такое восстановление сейчас может стать экономически и политически

гибельным, потому что:

помощь центра (например, по детским пособиям) одному региону и отказ в

помощи другому крайне сложно обосновать с точки зрения Конституции;

ограниченность ФФПР не позволяет проводить балансировку по всем

статьям, что неизбежно приведет к использованию конфликта в политических

целях (например, "центр против общественного транспорта" или "против

ветеранов") или даже к судебным спорам (которые, скорее всего, выиграют

регионы);

предоставляя подобную помощь, центр де-факто берет на себя часть

ответственности за финансирование мероприятий, находящихся в полном ведении

региональных и местных властей. Тем самым он оказывается в заведомо

проигрышном политическом и экономическом положении.

Специалисты предлагают альтернативу восстановлению неэффективной

системы постатейной балансировки бюджетов. Чтобы стимулировать регионы к

более полному использованию собственных источников доходов и достижению

финансовой самодостаточности, целесообразно выделять трансферты из ФФПР,

фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере,

который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема

поддержки из ФФПР без финансовых потоков из центра. Эта доля должна

закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при

росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Иными

словами, при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных

налогов этот фонд будет финансироваться не через выделение средств из

федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на

прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.

Предположим, субъекту Федерации намечено выделить 100 млн. рублей

финансовой поддержки, а в базовом периоде в его бюджет по НДС поступило 400

млн. Тогда фонд мог бы финансироваться следующим образом. Поскольку по

закону 75% НДС поступает в федеральный бюджет, 25% - в региональный (300 и

100 млн. рублей), финансирование ФФПР в размере 100 млн. рублей в данном

случае равно 25% поступлений по НДС. Следовательно, на 3-5 лет следует

установить, что фактическая пропорция расщепления НДС для данного субъекта

Федерации составляет 50:50 независимо от изменения доходов его бюджета.

Через 3-5 лет пропорция распределения ФФПР может измениться, и

соответственно будут пересмотрены доли федеральных налогов, дополнительно

зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации в счет финансирования фонда.

Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию

собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно

достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования фонда на

3-5 лет. При ежегодном перераспределении ФФПР субъекты Федерации

заинтересованы в занижении доходов своих бюджетов, чтобы получить

дополнительную финансовую поддержку. В случае неизменности пропорций

распределения фонда на длительный период (сравнимый с периодичностью

губернаторских выборов) при финансировании фонда через закрепление

повышенных ставок отчислений от федеральных налогов занижение доходов

становится невыгодным. В результате недобора налогов не будут выполнены

социальные обязательства, что чревато проигрышем на выборах.

Следовательно, территориальные органы власти будут заинтересованы в

развитии собственной налоговой базы и ликвидации дотационности. Не центр, а

регион будет искать резервы роста доходов, способы реализации социальных

стандартов на своей территории и нести ответственность перед избирателями

за ошибки при планировании и исполнении региональных бюджетов. [39]

По существу, в сложившихся условиях мы можем вести речь не столько

о развитии территории, сколько о ее выживании. Разработка

консолидированного бюджета показывает высокую степень зависимости

муниципальных образований от областного бюджета. По сути, при принятии

консолидированного бюджета, легализуется ситуация имеющаяся в реальной

жизни: 90% территорий практически находится на государственном обеспечении

и руководство области несет ответственность за решение социально-

экономических задач на территориях. То есть они включены в вертикаль

государственного управления.

Но у местной власти должна быть заинтересованность и возможность

наращивать свой бюджетный потенциал. Именно с этим связано будущее

межбюджетных отношений. Предприятия и территория это неразрывные части

одной системы. Поэтому территориям необходима взаимовыгодная и

заинтересованная работа. Но сегодня многие муниципалитеты теряют

возможность воздействия на предприятия, а те - должный интерес к развитию

территорий, где живут их же работники (плюс задержка налоговых

поступлений).

Сегодня законодателям необходимо подробнее и четче разграничить

полномочия между областным и местным уровнями власти в вопросах

расходования бюджетных средств. Пока областным законодательством этот

вопрос не урегулирован, а Бюджетный Кодекс РФ определяет в целом широкую

сферу совместного финансирования расходов.

Вследствие такой неразграниченности расходных полномочий,

неупорядочена и передача финансовых ресурсов в местный бюджет на

финансирование отдельных расходов. Если расходы учитываются в доходной базе

местного, как правило, дефицитного, бюджета, то это дает возможность их

нецелевого использования. Разграничение расходных полномочий между

областным и местными бюджетами должно проводится с учетом уровня социально-

экономического развития и различий в стоимости предоставления бюджетных

услуг между муниципальными образованиями. Они должны быть выражены в

дифференцированных нормативах по основным видам бюджетных ассигнований.

Для местных бюджетов, которые будут не в состоянии исполнять свои

обязательства перед областным бюджетом и кредиторами необходимо разработать

и законодательно утвердить правовой и финансовый механизм их санации. Одним

словом в этом направлении нам предстоит большая законодательная работа,

включая и контроль за соблюдением областного финансового законодательства

муниципальными образованиями.

Модель межбюджетных отношений должна выйти из сферы субъективных

подходов, мнений и предпочтений и строиться на основе экономически строгой

типизации муниципальных образований. Нужно законодательно утвердить единую

методику распределения финансовой помощи. При этом методика должна

содержать не только методы количественного распределения средств между

территориями на каждый год, но и практические инструменты регулирования,

повышающие конечную заинтересованность территорий в наращивании собственной

налогово-бюджетной сферы. Передача им всех средств, поступающих сверх

заранее определенных сумм, повышения отчислений от доходов и т.д.

В действующей сегодня системе межбюджетных отношений превалирует

функция выравнивания, а стимулирующие меры почти не работают, что снижает

желание местных органов власти к расширению собственной доходной базы,

порождает иждивенческие отношения и способствует возникновению конфликтов

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11