Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

задействовав, таким образом, еще один инструмент проведения региональной

бюджетной политики на федеральном уровне.

Помимо методики оценки расходных потребностей регионов при подготовке

законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год была разработана и внедрена

новая методика расчета налогового потенциала субъектов Федерации.

Необходимость разработки объективной методики оценки налогового потенциала

была обозначена еще в Концепции реформирования межбюджетных отношений,

однако при расчете трансфертов на 1999 год не существовало одобренного

механизма расчета налоговых ресурсов регионов, и распределение ФФПР

происходило на основании скорректированных отчетных данных базового года.

Новая методика оценки налогового потенциала территорий,

использовавшаяся при распределении Фонда финансовой поддержки регионов на

2000 год, основывается на показателе средней налоговой нагрузки на валовую

добавленную стоимость, произведенную в основных отраслях экономики в

базовом периоде. Другими словами, среднероссийский показатель налоговой

нагрузки, рассчитываемый как отношений фактических налоговых обязательств

отрасли к валовой добавленной стоимости этой отрасли, произведенной в

базовом периоде, применяется при определении налогового потенциала региона,

исходя из предполагаемого объема валовой добавленной стоимости данной

отрасли в этом регионе в планируемом периоде. Расчет производится по

следующим отраслям: промышленность, строительство, сельское хозяйство,

рыночные услуги.

При разработке закона о федеральном бюджете на 2000 год были

внесены значительные изменения и в саму методику распределения средств

Фонда финансовой поддержки регионов. Одним из серьезных недостатков

методики распределения средств ФФПР, на который указывали в процессе

обсуждения Концепции реформирования межбюджетных отношений не только

специалисты в области фискального федерализма, но и представители

региональных властей, являлась группировка субъектов Федерации в целях

расчета трансфертов. При расчете долей регионов в ФФПР на 1999 год

Министерство финансов исходило из средневзвешенных показателей расходов и

доходов субъектов Федерации по группам регионов, которые в целом повторяли

традиционную группировку субъектов РФ по экономическим районам с выделением

в отдельные районы автономных округов, территорий Крайнего Севера, горных

районов Кавказа, а также города Москвы. Было очевидно, что при такой

системе расчета решение о включении региона в состав той или иной группы

может оказывать существенное влияние на конечный результат, особенно если

регион по совокупности признаков находится "на границе" двух групп. С

другой стороны, разработчики методики были вынуждены пойти на осуществление

расчетов по среднегрупповым показателям, т.к. в отсутствие объективных

методик расчета налогового потенциала и расходных потребностей группировка

субъектов Федерации была необходима в целях элиминирования возможных

искажений, возникающих вследствие индивидуальных согласований некоторых

исходных данных.

Разработка и одобрение методик расчета валовых налоговых ресурсов

(ВНР) и индекса бюджетных расходов субъектов Федерации сделали возможным

переход к расчету трансфертов на основе индивидуальных значений этих

показателей. Помимо повышения точности расчетов с точки зрения

выравнивающего эффекта трансфертов, такое изменение позволило избежать

излишних трений между федеральными и региональными властями по вопросу

включения региона в конкретную группу.

Одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой

помощи субъектам Федерации до настоящего времени, являлось существование

многочисленных каналов ее перечисления. В частности, целевым образом в

регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза,

которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение

финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема

осуществления северного завоза (финансовой поддержки жизнеобеспечения

районов Крайнего Севера и районов с ограниченными сроками завоза товаров) –

это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей бюджетов

соответствующих регионов, [Нерациональность отдельного финансирования

северного завоза можно пояснить на следующем примере: наверняка никому не

покажется целесообразным оказывать федеральную финансовую поддержку таким

северным регионам с ограниченными сроками завоза, как Ханты-Мансийский или

Ямало-Ненецкий автономный округа.] и вынесение финансовой помощи на эти

цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.

Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена

таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности)

учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет

увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке

северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной

строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения

районов Крайнего Севера [Строго говоря, отдельной строкой эта часть

трансферта была выделена скорее по инерции и вследствие представления о

том, что финансирование северного завоза необходимо осуществлять с учетом

сезонности такого рода завоза, а не согласно общему порядку перечисления

трансферта из ФФПР.

На этапе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000

год в Государственной Думе было принято решение о включении в доходную

часть бюджета дополнительных доходов, которые могут быть получены

правительством в 2000 году. Исходя из этой суммы Министерство финансов в

дополнение к основному трансферту, рассчитанному в соответствии с единой

методикой, вправе выделить отдельным регионам компенсационную выплату с

тем, чтобы сумма расчетного трансферта и компенсационной выплаты была не

ниже суммы трансферта, полученного конкретным регионом в 1999 году, с

учетом прогнозируемого роста цен (18%). [ См. ст. 46 закона "О федеральном

бюджете на 2000 год"] Указанная мера представляется нам скорее средством

воздействия на региональных лидеров с целью одобрения новой методики

расчета трансфертом, нежели действительно необходимой мерой, обусловленной

потребностью в финансовых ресурсах со стороны региональных бюджетов.

В состав трансферта из ФФПР на 2000 год были включены в виде

целевого трансферта суммы частичной помощи регионам для обеспечения выплат

ими государственных пособий гражданам, имеющим детей, а также компенсации

разницы в тарифах на электроэнергию территориям Дальнего Востока и

Архангельской области.

Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы,

методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты

всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн.

руб.) направляется на финансовую помощь Республике Дагестан. Размер

трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла

приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся

прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет.

Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР

стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт.

Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в

указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не

выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных

субъектов Федерации возросло до 18. К таким регионам, не получавшим

трансферт в 1999 году, как города Москва и Санкт-Петербург, Красноярский

край, Липецкая, Московская и Пермская области, Республика Башкортостан,

Республика Коми, Республика Татарстан, Самарская и Свердловская области,

Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО в 2000 году прибавились Вологодская,

Нижегородская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области.

Трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-

либо условий и без установления конкретной ответственности за

результативное использование средств. Такое свойство трансфертов при

бедственном состоянии российских финансов является их явным недостатком.

Если межрегиональные различия велики, заметно превышают порог саморегуляции

и рыночные механизмы усиливают межрегиональные различия, то потоки

нецелевого характера будут носить отрицательный эффект для развития

регионов. Дело в том, что в такой экономической ситуации преобладающие

потоки частного капитала направлены из "слабых" регионов в "сильные", т.к.

в последних складываются более благоприятные условия для приложения

капитала (именно из-за этого и возникают межрегиональные различия). Потоки

бюджетных средств и частного капитала оказываются разнонаправленными, и в

случае нецелевого характера бюджетных средств увеличивается риск "ухода"

бюджетных денег вслед за основными потоками. Ясно, что необходимы меры по

реформированию региональных финансовых систем. Подобные меры должны быть

направлены на выработку некоторых параметров экономической политики на

уровне региона, позволяющих добиваться оптимизации его финансов,

преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения числа регионов-

реципиентов. Поскольку региональные власти многих регионов проводят свою

экономическую политику подчас вразброс с заложенной правительством политики

в целях улучшения регионального развития в целом, представляется

целесообразным вмешательство федерального правительства в экономическую и

финансовую политику регионов как прямыми, так и косвенными методами.

В составе расходов федерального бюджета на оказание финансовой

поддержки всех видов бюджетам субъектов Федерации выделено 69 млрд. руб.,

что составляет 8% расходов федерального бюджета, причем 83% этой суммы

приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. В 1999 году финансовая

помощь нижестоящим бюджетам составила 43 млрд. руб. или 7,6% федеральных

расходов. В то же время, доля ФФПР с учетом финансирования "северного"

завоза, поддержки высокодотационных регионов и прочих расходов, включаемых

с 2000 года в состав трансферта, составила около 90%. [12]

В 2001 году Республика Дагестан в виде дотации на выравнивание

уровня бюджетной обеспеченности получила 7 495 647 тысяч рублей из общего

Федерального фонда, который составлял 100 353 722 тысячи рублей, а в 2002

году Республике Дагестан предусмотрено 9 533 422 тысячи рублей из

Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ равного 147 490 966

тысяч рублей.[13]

Законом Республики Дагестан «О республиканском бюджете Республики

Дагестан на 2001 год» было установлено, что Республиканский фонд финансовой

поддержки муниципальных образований Республики Дагестан в 2001 году

(3898123 тыс. руб.) формируется за счёт 52 процентов объёма финансовой

помощи из федерального бюджета, поступающей в республику в виде дотаций на

выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (7495647 тыс. руб.).[14]

Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда

финансовой поддержки субъектов Российской Федерации ежемесячно

перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со

сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в

процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.[15]

Подводя итог очередному этапу совершенствования системы оказания

федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в виде трансфертов из

Фонда финансовой поддержки регионов, необходимо отметить, что в 1999 году

был сделан большой шаг вперед в указанном процессе. Кроме перечисленных

выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки

зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму

взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти

регионов. Уже в течение двух лет механизм согласования решений по поводу

распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает

себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе

утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании

проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем

это было ранее.

Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений

в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований

индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик

их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями

региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась

вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой

помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости

дополнительного финансирования.

Нельзя не отметить постепенный переход к расчету исходных

показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и

финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения

и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и

т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства

и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом,

постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является

дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на

индивидуальные показатели.[16]

1.3. Разграничение расходов и налоговых доходов по уровням бюджетной

системы.

Экономические интересы любого современного государства реализуются

через бюджетно-финансовую систему, охватывающую все сферы деятельности

общества и уровня управления. При этом эффективность проводимой социально-

экономической политики на местах в первую очередь зависит от прочной

финансовой базы местных органов самоуправления, каковым является местный

бюджет. Именно сбалансированный на местном уровне бюджет является ключевым

фактором микро- и макроэкономической стабильности.[17]

Политика российского Правительства в последние годы направлена на

отход от чрезмерно централизованного отхода к решению региональных проблем.

В свою очередь и регионы расширяют полномочия в решении социально-

экономических задач. Однако передача центром ряда хозяйственных и

социальных функций регионам не всегда сопровождается адекватным расширением

их финансовой базы, что приводит к серьезным противоречиям между реальными

возможностями и возложенными на территории полномочиями. Это противоречие

значительно усиливает асимметрию поступлений и расходов региональных

бюджетов.

Кроме проблемы дисбалансированности региональных бюджетов, сегодня

остро стоят вопросы распределения государственных доходов и расходов между

федеральным и региональными уровнями бюджетной системы, определения

порядка выделения территориям трансфертов, дотаций, субвенций, установления

социальных и финансовых норм и нормативов, прогнозирования и укрепления

доходной базы региональных бюджетов.

Ключевыми понятиями распределения доходов в Российской Федерации

являются “регулирующие доходы” (отчисления от распределяемых на долевой

основе федеральных налогов в федеральный бюджет и бюджеты регионов - как

правило, тех, в которых эти налоги были собраны) и собственные

субфедеральные доходы. Собственные субфедеральные (региональные, местные)

налоги в том виде, в каком это понятие используется в России сегодня,

представляют собой налоги, полностью и на постоянной основе закрепленные за

бюджетом соответствующего уровня. Тем не менее, так называемые "собственные

доходы" образуют важный источник доходов консолидированных бюджетов

регионов, значение которого со временем растет. Другим источником

пополнения региональных бюджетов являются различного рода трансферты из

федерального бюджета и в первую очередь трансферты из Фонда финансовой

поддержки регионов.

В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской

Федерации в 1999 - 2001 годах расходные полномочия распределены между

бюджетами.

Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на

федеральные органы государственной власти, федеральную судебную систему и

международную деятельность в общефедеральных интересах; на оборону,

безопасность государства и конверсию; на фундаментальные исследования и

научно-технический прогресс; на государственную поддержку атомной

энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на

содержание учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных

органов государственной власти; на обслуживание и погашение

государственного долга РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты

пенсий и пособий, финансируемых из федерального бюджета; на пополнение

государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней,

государственного материального резерва; на реализацию решений федеральных

органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов

других уровней; на осуществление государственных полномочий, передаваемых

на другие уровни власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на

федеральные инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов

Федерации и др.

Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются

расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации;

на формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические

связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов

государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального

значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и

погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их

территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным

бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на

муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в

результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли

увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и

др.

Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются

расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной

собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения,

культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной

собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные

органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное

хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог

местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и

переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в

ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и

муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11