Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

уровнем 2000 г.[29]

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации -

регионов (далее – ФФПР) на 2002 г. сформирован в размере 147 490 966,0 тыс.

рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

субъектов Российской Федерации – 135 927 966,0 тыс. рублей, субсидии на

государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива

и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего

Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов

для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и

жилищно-коммунального хозяйства (далее - субсидии на закупку и доставку

продукции в районы с ограниченными сроками завоза) – 8 963 000,0 тыс.

рублей, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям

Дальнего Востока и Архангельской области – 2 600 000,0 тыс. рублей

Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной

приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения)

валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на

объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных

налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

ВНРi = a * ИНПi,

где

a - прогнозируемый на 2002 год средний уровень налоговых доходов

субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения (6 788,3 руб. на

чел.);

ИНПi - индекс налогового потенциала данного субъекта Российской

Федерации.

Показатель удельных валовых налоговых ресурсов используется только для

сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в

рамках настоящей методики и не является прогнозируемой (планируемой,

рекомендуемой) оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в

2002 г. в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним

по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей

экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать

налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта

Российской Федерации.

Для приведения удельных ВНР к сопоставимому виду их значение делится на

индекс бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше)

необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в

данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных

факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем

для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов и определяемые при его расчете условно-

нормативные расходы используются только для сопоставления бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках настоящей методики и

не являются прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой расходов

(финансовых обязательств) консолидированных бюджетов субъектов Российской

Федерации в 2002 г.

Распределение средств ФФПР проводится по двум направлениям.

Первая часть средств ФФПР (80%) распределяется между субъектами

Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные

ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя,

пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по

субъектам Российской Федерации уровня.

Вторая часть средств ФФПР (20%) распределяется таким образом, чтобы

довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР наименее обеспеченных

регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же,

максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

Первая часть средств ФФПР рассчитывается по формуле:

T1 = w * ФФПР * Di / (Di,

где

w - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР;

ФФПР - общий объем ФФПР;

Di - объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР

по данному субъекту Российской Федерации до среднего по Российской

Федерации уровня (при условии, что Di >0);

(Di - суммарный объем средств, необходимый для доведения приведенных

удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня (по субъектам

Российской Федерации, для которых Di > 0).

Объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР

данного субъекта Российской Федерации до среднего по Российской Федерации

уровня рассчитывается по формуле:

Di = a * (1 - ИНПi / ИБРi)* ИБРi * Ni,

где

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов

в расчете на душу населения, прогнозируемый на 2002 г. (6 788,3 руб. на

чел.);

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской

Федерации;

ИБРi – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской

Федерации;

Ni – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без

ЗАТО и г. Сочи);

Вторая часть ФФПР рассчитывается по формуле:

T2 = (х - (a*ИНПi + t1)/ИБРi(* ИБРi * Ni,

где

x – максимальный уровень, до которого может быть проведено повышение

удельных приведенных ВНР (5 534,2 руб. на чел.);

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых

доходов на душу населения, прогнозируемый на 2002 г. (6 788,3 руб. на

чел.);

t1 – первая часть средств ФФПР данному субъекту Российской Федерации в

расчете на душу населения;

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской

Федерации;

ИБРi – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской

Федерации;

Ni – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без

ЗАТО и г. Сочи).

Итоговый объем средств ФФПР субъекту Российской Федерации определяется

суммированием первой и второй частей.

В составе средств ФФПР выделяются субсидии на государственную

финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и

продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего

Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов

для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и

жилищно-коммунального хозяйства и субвенции на компенсацию тарифов на

электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. [30]

По мнению многих специалистов, официальная трансфертная методика

требует коренного пересмотра. Надо взять за основной ориентир не

используемые в ней средние величины, заведомо не имеющие экономического

смысла, а минимально необходимые бюджетные расходы регионов, как это

предусмотрено в Бюджетном кодексе.

Установить минимальный уровень бюджетной обеспеченности, который

государство может и обязуется гарантировать всем регионам. Средства,

оставшиеся в фонде финансовой поддержки регионов после обеспечения этого

минимального гарантированного уровня, направить на достижение бюджетной

обеспеченности, достаточной для самостоятельного развития регионов с

наибольшей численностью населения.

Необходимо выделить высокодотационные регионы. Финансовая помощь им

должна быть дополнена введением централизованного контроля за их бюджетом и

всеми внебюджетными фондами со стороны Правительства, вплоть до

установления внешнего финансового управления бюджетами высокодотационных

регионов федеральным казначейством в лице его специального представителя -

федерального казначея по такому-то субъекту Федерации. Подобный контроль

должен сохраняться, пока оздоровление хозяйств регионов не повысит их

бюджетную самообеспеченность до приемлемого уровня.

Естественный критерий отнесения региона к группе высокодотационных -

степень недостаточности его собственных средств для обеспечения минимально

необходимых расходов. Разумно постепенно повышать "порог высокой

дотационности", стимулируя регионы к росту бюджетного самообеспечения, по

следующим группам регионов с учетом технологической и политической

сложности задачи.

На деле регионов в каждой подгруппе будет меньше, так как их власти

будут прилагать все усилия для оздоровления своих бюджетных систем, чтобы

избежать внешнего бюджетного управления.

В перспективе необходимо обеспечить принцип "финансового федерализма":

региональные власти должны гарантированно иметь средства для полного

обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Только это

позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в целом ряде

регионов - вымирания) перейти к развитию. При определении необходимых сумм

надо учитывать не только величину трансфертов, но и весь объем финансового

взаимодействия между регионами и федеральным центром.

Средства федерального бюджета должны направляться регионам лишь при

условии жесткого контроля Центра региональных бюджетов и внебюджетных

фондов. На первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до

минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам

обеспеченность можно поднять в два этапа. Источником этих средств может

быть закрытие значительной части федеральных программ, которые регулярно

недофинансируются, а сама их целесообразность представляется недостаточно

обоснованной. [31]

2.2 Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств.

Политическая и административная организация бюджетного федерализма

в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и

элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 “субъектов

Российской Федерации” имеют очень разный административный и политический

статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени

автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и

институциональной базы со времени объявления независимости отражала

политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов,

о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений

между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения

правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать

повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду

отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и

регулирования региональных бюджетных отношений.

Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных

законов и указов предусматривается обязательное по конституции

взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее

законодательство содержит множество не соответствующих и прямо

противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по

решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения

ответственности между центральными и региональными органами управления и

законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат

другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и

ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение

полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении

функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти,

деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на

субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо

этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом

порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в

законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру

непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме

того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами

управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по-

прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную

дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым

местную автономию.

Отсутствие в законе формального распределения ответственности за

расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода.

Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением

ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в

ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы

переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в

частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам

при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно

согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных

перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во

многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов

распределения расходов, по целому ряду параметров распределение

ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и

прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.

Хотя фактическое распределение в широком плане следует

международным нормам, которые предусматривают распределение национальных

общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных

общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие

прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное

влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в

распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного

управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в

распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности,

роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не

была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной

системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства

продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые

непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов.

Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и

выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за

социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели

к широкому распространению непрофинансированных поручений, требований о

расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии

адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования

служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию

субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования

на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы

управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный

рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе

государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю

их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой

на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы

пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным

им местным органам управления.[32]

Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС

по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном

бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. -

14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных

таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10%

подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный

бюджет).

Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно

установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем

случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт

законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не

означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов

Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители

региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше

времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так

обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще

хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными

ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами

внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным

отношениям, но на практике используются для балансирования региональных

бюджетов).

Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит

от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов

исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая

бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во

многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между

регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда

десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб

Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь

низкая бюджетная обеспеченность.

При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств

федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой

поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой

войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы

власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами

катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате

принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные

требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются

предложения создать систему безусловного исполнения федерального

законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования

средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности,

применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить

(указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок

финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного

региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а

другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число

месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже

среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в

среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть

профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11