Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном

бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном

уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов

федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении через систему

трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетов

нижестоящего уровня.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной

политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и

ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении

бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального

бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.[8]

Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания,

которую выполняли регулирующие налоги при использовании дифференцированных

ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из Фонда финансовой

поддержки регионов, долевое участие регионов в котором определялось по

единой формуле.

Кроме того, что система распределения доходов стала более

стабильной, поскольку единые нормативы отчислений устанавливались

неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные

стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также

способствовало снятие законом "Об основах налоговой системы…" запрета на

ввод новых налогов субфедеральными образованиями.

Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность

регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное

правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде

средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не отражались

в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном, "прозрачном",

механизме распределения. Благодаря этим трансфертам федеральное

правительство сохранило возможность перераспределения (пусть не напрямую, а

лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных регионами

дополнительных доходов.

На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных изменений

не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от налогов,

распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами,

до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса,

несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".

Используемые в России межбюджетные трансферты можно разделить на 2

категории: выравнивающие трансферты и прочие трансферты, которые включают в

себя дотации, взаимные расчеты и прочие безвозмездные перечисления.

Основная часть финансовой помощи регионам распределяется через Фонд

финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, на который приходится

около 80% всей финансовой помощи бюджетам других уровней (78% в 1999 году

согласно утвержденному бюджету 1999 года и 79% в 2000 году). Ключевая цель

такого распределения доходов - выравнивание бюджетной обеспеченности

регионов.

Система межбюджетных трансфертов эволюционировала параллельно со

всей системой межбюджетных отношений. Здесь также можно выделить три этапа

развития. На первом этапе - с 1992-го по 1994 г. основная часть трансфертов

распределялась на переговорной основе, процедура распределения была

"непрозрачна" и неформализована.

В 1994 г. российское правительство ввело новую систему расчета

выравнивающих трансфертов по формуле, которая с минимальными уточнениями

использовалась до 1998 г., когда Государственная Дума от нее фактически

отказалась. При этом наряду с определяемыми по формуле выравнивающими

трансфертами, федеральное правительство продолжало пользоваться

трансфертами иных видов, которые в большинстве своем были "непрозрачными",

поскольку никакой единой, четкой и ясной процедуры их определения не

существовало.

Общее недовольство механизмом трансфертов из ФФПР, который

применялся с 1994 г., привело к тому, что при обсуждении бюджета на 1998 г.

Государственная Дума фактически отказалась от его использования, и в 1998

г. нормативно-долевое участие регионов в этом фонде, рассчитанное по

формуле, затем уточнялось исходя из “качественных” соображений. На 1999 год

правительство Российской Федерации ввело новую формулу расчета трансфертов

из ФФПР, более простую по сравнению с той, которая использовалась ранее, и

предусматривающую проведение всех расчетов в один этап. Главная особенность

этой новой формулы заключается в использовании так называемого

"коэффициента бюджетных расходов" (расходных потребностей), с помощью

которого производится нормализация подушевых доходов. По новой формуле

выравнивающие трансферты получают те регионы, подушевые нормированные

доходы которых оказываются ниже некоторого порогового уровня. [9]

1.2 Фонд финансовой поддержки регионов.

Назначение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации (ФФПР) - выравнивание бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет

распределяться на основе нормативов финансовых затрат на

предоставление государственных услуг в целях финансирования

расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты

и социальные нормативы по вопросам местного значения.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому

федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу

отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за

исключением ввозных пошлин) исходя из возможностей федерального

бюджета.

Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной

поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики

формирования и распределения соответствующих средств федерального

бюджета.

Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам

Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не

достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны

обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение

скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых

доходов субъектов Российской Федерации, до которого будет проводиться

выравнивание, будет устанавливаться исходя из возможностей

федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Право на получение трансферта имеют субъекты Российской

Федерации, доля которых в ФФПР, определенная в результате

расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким

образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на

душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально

возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится

поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным

душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю.

Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона

средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до

уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс

бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на

численность населения этого региона. Полученная величина вычитается

из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации

для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется

часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход

становится равным аналогичному показателю второго региона,

участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В

каждой последующей итерации участвует количество регионов, на

единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР

происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не

станет равным нулю.

Обусловленность предоставления финансовой помощи

Условия предоставления и использования финансовой помощи из

федерального бюджета будут устанавливаться федеральным

законодательством, а также соглашениями между Правительством

Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

В качестве условия получения финансовой помощи из федерального

бюджета может быть определено проведение ревизии бюджета субъекта

Российской Федерации. При получении субъектом Российской Федерации

финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его

консолидированного бюджета, ревизия должна проводиться в

обязательном порядке.

Начиная с 1999 года финансовая помощь, предоставляемая

субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, используется

под контролем территориальных органов федерального казначейства и

федеральных контрольных органов.

Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из

федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной

обеспеченности, не имеет права:

ставить государственных служащих, финансируемых за счет

бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие

условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими

федеральных учреждений;

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере,

превышающем 3 процента расходов соответствующего бюджета;

предоставлять государственные гарантии в размере более 5

процентов бюджетных расходов.

Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР

являются:

- перевод с 2000 года исполнения бюджетов субъектов Российской

Федерации на казначейское исполнение через территориальные органы

федерального казначейства;

- при наличии в субъекте Российской Федерации задолженности по

выплате зарплаты в бюджетной сфере - использование трансфертов под

контролем территориальных органов федерального казначейства и

федеральных контрольных органов только для погашения этой

задолженности, а также погашения и обслуживания государственного

(муниципального) долга;

- наличие у субъекта Российской Федерации программы увеличения

собственных доходов и последовательного сокращения получаемых

трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной

финансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд будут

рассматриваться при соблюдении субъектами Российской Федерации

условий соглашений об оздоровлении государственных финансов и

оказании финансовой помощи из федерального бюджета.[10]

Важным этапом на пути совершенствования межбюджетных отношений

явилась разработка и утверждение методики распределения средств

Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Впервые за все время

распределения трансфертов субъектам Федерации доли регионов в ФФПР,

рассчитанные Министерством финансов по новой методике и представленные в

Государственную Думу, были утверждены без изменений в процессе обсуждения

проекта бюджета. Одобренный Закон о федеральном бюджете содержал также

положения, стимулирующие принятие регионами дополнительных мер по

мобилизации и доходов и реструктуризации расходов, ужесточению порядка

предоставления бюджетных ссуд, субвенций и средств, передаваемых в рамках

осуществления взаимных расчетов. В законодательном порядке был ужесточен

режим предоставления налоговых льгот органами власти закрытых

административно-территориальных образований.

В таблице 1 представлены данные о финансовой помощи из федерального

бюджета субъектам Федерации в 1994-1999 гг. Из таблицы видно, что в 1999

году продолжалось снижение объемов предоставляемых регионам финансовых

ресурсов. Так, общий объем перечисленной региональным бюджетам финансовой

помощи понизился до 1,4% ВВП, а с учетом сальдо предоставленных и

погашенных федеральных бюджетных ссуд – до 1,11%. Вместе с тем, наблюдается

незначительный, но устойчивый рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме

федеральной финансовой помощи регионам: по итогам 1999 года указанный

показатель был зафиксирован на уровне 71,4%. Обращает на себя внимание

увеличение (до 0,2% ВВП) средств, направленных региональным бюджетам в виде

субвенций. Это связано, прежде всего, с изменением содержания указанной

статьи: в 1999 году во вновь образованный фонд целевых субвенций были

объединены средства, направляемые на финансирование "северного завоза",

оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, а

также на компенсацию разницы в тарифах на электроэнергию регионам Дальнего

Востока и Архангельской области. Вместе с тем, финансируемые ранее по этой

статье субвенции городу Москве на исполнение функций столицы Российской

Федерации в 1999 году были выделены в неденежной форме. В ответ на жесткую

федеральную политику перераспределения бюджетных средств регионы де-факто

начали массовый процесс приостановки действия некоторых федеральных

законодательных и нормативных актов, направленных на категориальную

поддержку населения. В частности, в начале 1999 года в субъектах Федерации

началось введение в действие адресного порядка выплаты государственных

пособий гражданам, имеющим детей (т.н. детских пособий), хотя федеральное

законодательство не предусматривало выборочное оказание такой социальной

поддержки. В ответ на это Государственная Дума, в течение долгого времени

тормозившая принятие соответствующего законодательного акта, была вынуждена

одобрить изменения в федеральное законодательство, предоставляющие право

региональным органам власти определять критерии для получения детских

пособий.[11]

Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных

отношений в России не привели к решению всех накопившихся проблем в этой

области. Методика распределения федеральных трансфертов, основные процедуры

и условия предоставления федеральной финансовой помощи регионам нуждались в

значительном совершенствовании. Среди основных направлений реформирования

методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов,

актуальных к моменту начала работ по разработке законопроекта о федеральном

бюджете на 2000 год, следует отметить необходимость более полного учета

показателей налогового потенциала и расходных потребностей, построение

методики с учетом стимулирования усилий региональных властей по сбору

налогов и реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшую формализацию

процесса и устранение субъективизма при определении как исходных данных,

так и итоговых сумм финансовой помощи.

Новая методика оценки расходных потребностей бюджетов субъектов

Федерации, в отличие от предыдущих лет, была построена на основе

дифференциации среднероссийских прогнозных показателей с учетом факторов,

характеризующих интенсивность потребности в том или ином виде бюджетных

расходов. Расчет нормативных бюджетных потребностей осуществлялся по

следующим группам расходных статей: образование, здравоохранение, жилищно-

коммунальное хозяйство, государственное управление, транспорт и связь,

культура и искусство, социальная политика, правоохранительная деятельность.

Коэффициенты межрегиональной дифференциации среднероссийских

расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП) характеризовали объективные

факторы удорожания стоимости оказания государственных услуг, такие как

уровень заработной платы и цен на товары и услуги в регионе, климатические

условия, транспортная доступность. При этом указанные коэффициенты

рассчитывались на основе общедоступных статистических данных, расчет

которых не входит в компетенцию Министерства финансов (доля населения,

получающего "северные" надбавки к заработной плате, прожиточный минимум,

наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть, доля населения,

проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза товаров и т.д.), что

обусловило невозможность индивидуального согласования с регионами исходных

данных по планируемым расходам.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным

бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из

консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации -

регионов (далее – ФФПР) на 2002 г. сформирован в размере 147 490 966,0 тыс.

рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

субъектов Российской Федерации – 135 927 966,0 тыс. рублей, субсидии на

государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива

и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего

Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов

для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и

жилищно-коммунального хозяйства (далее - субсидии на закупку и доставку

продукции в районы с ограниченными сроками завоза) – 8 963 000,0 тыс.

рублей, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям

Дальнего Востока и Архангельской области – 2 600 000,0 тыс. рублей

Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной

приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения)

валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная

на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных

налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Главным положительным результатом принятия методики оценки нормативных

расходов является то, что она в итоге была одобрена трехсторонней рабочей

группой по совершенствованию межбюджетных отношений, а индексы бюджетных

расходов, с учетом которых было осуществлено распределение ФФПР,

закрепленное в законе о федеральном бюджете на 2000 год, были получены

именно на ее основе. Впервые за время существования бюджетной системы

независимого Российского государства была реализована попытка формализации

процесса определения нормативных расходов региональных бюджетов. При этом

намного повысилась прозрачность процесса расчета региональных бюджетных

нормативов, региональные власти лишились возможности оказывать влияние на

величину нормативных расходов путем индивидуальных согласований финансовых

показателей, как это было ранее, а федеральный центр получил возможность

определять приоритеты в области расходной политики субъектов Федерации,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11