Расходы федерального бюджета РФ, их состав, структура, динамики в 90-е годы

обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех

функций, которые отведены им в системе государственного устройства.

Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет

свои административные функции, соответствующие его месту в системе

государственного устройства, к уже названным принципам следует также

отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем

управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа

в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной

перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с

осуществлением государством распределительной функции, традиционно

оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального

бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на

территории Российской Федерации.

Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны

финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы,

имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:

. расходы на национальную оборону;

. на внешнеэкономическую и международную деятельность;

. обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного

долга;

. финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее

структурной перестройке;

. поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;

. финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;

. федеральные целевые программы и др.

Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и

задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это

комплексное развитие экономики региона, его благоустройство,

обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной

сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая

деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства

местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной

сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих

население данной территории.

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами

являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных

интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне –

соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления,

территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на

местном уровне главными принципами становятся экономическая

целесообразность и территориальная принадлежность[22].

Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить

следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы

на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих,

содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной

милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из

федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и

переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического

образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья,

переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других

расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории,

которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо

финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов

может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не

имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно

влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство

предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия

почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии

улучшает экологическую обстановку и др.)[23].

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными

принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов,

которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов

между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем

распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения

расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике

бюджетного планирования это делается наоборот[24]).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного

закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было

расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или

иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих

законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке

Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы

разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней;

указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней,

дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что

понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными

источниками и др.)[25].

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы

на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для

обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по

совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению

дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную

сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета

требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться

государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны

быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить

социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы,

определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе.

Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку

жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку.

Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть

оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов

бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных

источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри

основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со

сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных

отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно

последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и

переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты.

Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной

классификации[26].

Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной

поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не

свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт,

что с развитием различных форм собственности должна происходить

децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на

финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только

объектов социального назначения[27]. При долевом участии (бюджетные

средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее

перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного

назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе.

Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам,

которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее

продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной

продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение

качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на

внутреннем и внешнем рынке.

§3. Бюджетная политика правительства РФ в 1992-1998 г.

Важнейшими параметрами, по которым можно и нужно анализировать

особенности проводившейся в России бюджетной политики, как известно,

являются: величина фактически перераспределяемых через бюджетную систему

финансовых ресурсов; уровень планируемой властями налоговой нагрузки;

степень реалистичности подготавливаемых и утверждаемых законов о бюджете;

качество управления государственным долгом; уровень несбалансированности

бюджета; масштабы и инструменты его финансирования и т.п.

Весьма распространенное представление о незначительных масштабах

экономической деятельности российского государства, о его хронической

неспособности собирать доходы вообще и налоги в частности базируется в

основном на хорошо известном соотношении собираемых федеральных налогов и

официального ВВП. Как известно, эта величина в последние годы колеблется

вокруг 10%. Доля в ВВП всех доходов федерального бюджета (11-13%) и всех

его расходов (16-23%) многими экономистами и правительственными чиновниками

также рассматривается как предельно низкая[28].

Кроме того, более полный учет операций на всех уровнях бюджетной

системы показывает, что в действительности совокупная бюджетная нагрузка

расширенного правительства на российскую экономику является гораздо

большей. По отношению к официально рассчитываемому ВВП налоги, фактически

собираемые расширенным правительством, в последние пять лет удерживались на

уровне 29-32%, все государственные доходы – 32-35%, совокупные

государственные расходы – 38-45% (см. Таблицу 1 Приложения)[29]. Однако

официальные оценки ВВП существенно преувеличивают размеры действительно

производимой в стране добавленной стоимости. Поэтому фактическая бюджетная

нагрузка расширенного правительства на реальный налогооблагаемый ВВП

оказывается намного больше (см. таблицу 2 Приложения). Совокупные налоги,

собираемые на всех уровнях бюджетной системы, составляли в последние годы

42-50% ВВП, все доходы расширенного правительства – 44-53%, а все его

расходы – 52-65% ВВП. Еще раз подчеркну, что к этим цифрам следует

относиться не столько как к величинам, определенным с точностью до знака

после запятой, сколько как к оценкам, позволяющим понять масштаб

рассматриваемого явления. В любом случае удельный вес в ВВП финансовых

ресурсов, перераспределяемых через российскую бюджетную систему, намного

превышает соответствующие показатели стран с сопоставимым уровнем

экономического развития и является одним из самых высоких в мире.

Финансовое бремя государства оказывается непосильным для нашей

экономики[30].

Завышенный объем государственных обязательств, неадекватность бюджетных

притязаний властей по отношению к налоговым и иным доходам бюджета

приводили к регулярному воспроизводству значительных масштабов

несбалансированности бюджетной системы, прежде всего (хотя и не только) на

уровне федерального правительства. За исключением 1992 г., когда размеры

дефицита бюджета расширенного правительства оказались на беспрецедентном,

по международным масштабам, уровне – 23,6% реального легального ВВП, в

последующие годы его величина, хотя и отчасти снизились, но сохранялись в

пределах 8-14% ВВП, т.е. на уровне, исключавшем возобновление сколько-

нибудь устойчивого экономического роста.

До последнего времени бюджетная классификация, применяемая в Российской

Федерации, принципиально отличалась от норм международных стандартов.

Поэтому для приведения федерального бюджета в сопоставимый вид с

показателями бюджетов других стран требовалась дополнительная корректировка

данных. Начиная с 1998 года в нашей стране федеральный бюджет составляется

с учетом перехода на расчет дефицита по международной методологии. Это

означало изменение порядка балансирования доходов и расходов, источников

внутреннего и внешнего финансирования, отражения дефицита бюджета и учета

расходов на погашение и обслуживание государственного долга.

В частности, в соответствии с федеральным бюджетом на 1997 год в

расходах по статье «Обслуживание государственного долга» отражались (для

сопоставимости данные приведены в деноминированных рублях 1998 года):

обслуживание внутреннего долга – 9,2 млрд. руб.; погашение внутреннего

долга – 27,7 млрд. руб.; обслуживание внешнего долга – 41,4 млрд. руб.;

всего – 78,3 млрд. руб. В соответствии с федеральным бюджетом на 1998 год в

расходах по статье «Обслуживание государственного долга» отражаются только

процентные платежи по внутренним и внешним заимствованиям: обслуживание

внутреннего долга – 74,6 млрд. руб.; обслуживание внешнего долга – 45,9

млрд. руб.; всего – 78,3 млрд. руб.[31]

Такого рода вычисления очень трудоемки и поэтому сложны. Например, для

сравнения показателей бюджета 1997 г. с бюджетом 1998 г. был произведен их

пересчет по международной методологии в части расходов бюджета и источников

финансирования его дефицита. Полученная по новой методологии величина

бюджетного дефицита 1997 г. составила 123,5 млрд. руб., включая источники

внутреннего (84,3 млрд. руб.) и внешнего финансирования (39,2 млрд. руб.)

(в Приложении приведены данные с учетом лишь деноминации).[32]

До тех пор, пока советская экономика функционировала без больших сбоев

и обеспечивался определенный уровень ее эффективности с помощью

административной системы, в доходах и расходах бюджета не было видно явных

признаков дисбаланса. Однако только стоило административной системе

разрушиться, и она уже не могла прежними волевыми методами обеспечивать

нормальное соотношение между доходами и расходами, начался процесс

огромного роста бюджетного дефицита. По итогам 1991 г. дефицит бюджета

бывшего СССР достиг почти 20% ВНП.

Но в то же время, бюджетный дефицит - это финансовое явление, не

обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В

современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей

истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Однако качество самого

дефицита может быть различным:

. дефицит федерального бюджета может быть связан с острой необходимостью

осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В

этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а

государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление

обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

Еще Дж. М. Кейнс обосновал возможность допущения опережающего роста

государственных расходов над доходами на определенных этапах развития

общества;

. ситуации с нехваткой бюджетных средств возникают в результате

чрезвычайных обстоятельств (войны, крупных стихийных бедствий и т.п.),

когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к

источникам особого рода;

. дефицит федерального бюджета может отражать кризисные явления в

экономике. В данном случае это явление чрезвычайно тревожное, требующее

принятия не только срочных и действенных экономических мер (по

стабилизации экономики, финансовому оздоровлению хозяйства и т.п.), но и

соответствующих политических решений.

Отсюда ясно, что в условиях динамично развивающейся экономики с

устойчивыми, а главное — эффективными международными связями бюджетный

дефицит (безусловно, в количественно допустимых границах) не страшен.

Однако количество не должно переходить в отрицательное качество, т.е. сумма

полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться

тяжким грузом на экономику страны, на плечи налогоплательщиков,

сопровождаться сокращением социальных программ. Отсутствие глубоких научных

разработок о причинах, допустимом пределе и социально-экономических

последствиях бюджетного дефицита, сравнительно низкая общая финансовая

культура привели к тому, что прежние экономические ведомства страны

оказались неподготовленными к управлению бюджетным дефицитом,

капитулировали перед ним.

Всем известно, что за последние годы произошел резкий скачок бюджетного

дефицита, который, в свою очередь, привел к быстрому росту государственного

долга как внутреннего, так и внешнего. А если учесть еще и то, что

положение считается контролируемым при государственном долге, не

превышающем половины валового национального продукта, и бюджетном дефиците

не свыше 2-3%, то нынешнее финансовое положение страны можно оценить как

тяжелейший кризис, ибо и по дефициту бюджета, и по государственному долгу

превышены предельно допустимые нормы.

В чем же причина такого, несомненно, негативного явления? Из основных

причинами резкого скачка бюджетного дефицита во времена реформ следует

прежде всего выделить из них:

1. неэффективный бюджетный механизм, не позволяющий государству

использовать его в качестве стимула развития экономики и социальной

сферы.

2. нерациональная структура бюджетных расходов, усиленная стремлением

жить не по средствам, осуществляя крупные государственные инвестиции

и огромные военные расходы, оказывая помощь (нередко безвозмездную)

развивающимся странам и т.п.;

3. низкая эффективность общественного производства, усугубляемая малой

результативностью внешнеэкономических связей;

Консерватизм структур отечественной финансовой системы, их

ориентированность на административно-командные рычаги управления экономикой

также в какой-то мере не позволяли оперативно маневрировать финансовыми

ресурсами в усложнившихся условиях. Сложившиеся еще в 30-е годы и лишь

внешне подновленные в последующий период принципы организации финансовых

отношений во всех звеньях народного хозяйства пришли в явное противоречие с

задачами, выдвинутыми эпохой радикальных преобразований. Программа перевода

экономики страны на рельсы рыночного хозяйства требовала коренных изменений

во всем финансовом механизме, реформирования всех его структур.

Резкое увеличение дефицита федерального бюджета в свою очередь привело

к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита

правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию.

Нарастание инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги

(так называемая видимая инфляция) и резком повышении уровня

неудовлетворенного платежеспособного спроса (подавленная, т.е. скрытая

инфляция). Нарастание инфляционных процессов существенно снижает жизненный

уровень населения, ведет к обострению социальной напряженности, а эти

явления обратны социально-экономической роли государства... Крайне

отрицательные финансовые, экономические, социальные последствия огромного

бюджетного дефицита настоятельно требуют осуществления системы мер по его

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6