Дипломная работа: Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

До речі, такий стан справ властивий не лише українському законодавству, зазначені недоліки мають і національні законодавства інших пострадянських країн. Наприклад, у Росії федеральні нормативно-правові акти, де згадується санітарний нагляд, співіснують з Постановою Уряду Москви від 18 червня 1996 року «Про подальші заходи щодо посилення санітарного контролю за реалізацією продовольчих товарів у літній період 1996 року», у Листі Державного митного комітету Російської Федерації від 02 червня 1995 року «Про фінансування заходів щодо вдосконалення системи організації державного санітарно-епідеміологічного, ветеринарно−фітосанітарного нагляду та контролю» йдеться водночас і про контроль, і про нагляд. Про те ж саме йдеться в Указі Президента Російської Федерації від 04 травня 1994 року «Про державний нагляд та контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації про працю та охорону праці» та в інших документах [38, с.45].

Необхідне законодавче визначення цього питання. Уявляється, що контролюючими органами повинні називатися всі державні інспекції та служби, інші органи (органи законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування), які мають такі повноваження: право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури (припиняти або обмежувати їхню діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо) та самостійно притягувати винних до відповідальності. Це, як уже зазначалося, не виключає можливості з боку деяких в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати неповні контрольні повноваження. Необхідно було б упорядкувати назви контролюючих органів, розібратися, де вживати терміни „інспекції”, а де „служби”, у чому полягає відмінність між ними, адже схожі контрольні повноваження (за завданнями та формами контрольної діяльності) мають і інші державні органи, які не мають у своїй назві слово „інспекція” або „служба”. Це адміністративні комісії, органи повітряного транспорту, органи рибоохорони та ін. Напевне, „службами” потрібно визнавати контролюючі органи, які не мають у своєму складі спеціальних контролюючих підрозділів, а здійснюють контроль самостійно, тобто всі посадові особи цих органів наділені правом контролю за предметом діяльності органу. Це митна, податкова та інші служби. До „інспекцій” доцільно віднести спеціальні контролюючі підрозділи, які утворюються у складі міністерств, державних комітетів та органів зі спеціальним статусом.

Тому нагляд необхідно, підтримавши думку більшості вчених-юристів, розглядати лише як окремий вид контролю, певну його форму, застосування якої при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру [42, с.93].

Державний контроль не варто плутати, а точніше, ототожнювати, із ревізією. Незважаючи на те, що ще наприкінці ХІХ – на початку ХХ століття вчені-юристи приділяли увагу їхньому співвідношенню, до цього часу це питання залишається дискусійним у науковому середовищі [47, с.25].

Так, В. Баранкова підкреслював, що західноєвропейська література і практика у своїй більшості з застереженнями визнають різницю між контролем і ревізією. Для них спірним є не принцип, а технічні питання. Контроль – це нагляд, ревізія – дослідження. Вони переважно вважають, що контроль утримує в собі більш вузьке поняття. Більш широким, на їхню думку, поняттям є за всіх обставин ревізія. Сама В. Баранкова відмінність контролю від ревізії вбачав у тому, що «контроль має суспільний характер нагляду за тим, що здійснюється, між тим як ревізія має справу з фактом, який вже здійснився; контроль має своїм об’єктом динаміку, спостерігає факти та їх рух, а ревізія розглядає статику, досліджує результати дій та аналізує факти, що здійснилися, з точки зору законності та доцільності … Контроль переслідує політико-суспільну ціль, а ревізія – господарську … тут головне міститься в здійсненні контрольної функції держави, при якій важливим є політичний момент, у той час як ревізійна частина грає в державному контролі підпорядковану роль» [20 с.22]. З такою думкою можна погодитися, враховуючи те, що аналіз контролю наданий більше з загальнополітичного його значення для суспільства та держави, а не прикладного. Потрібно зазначити, що в наведеній В. Баранковою характеристиці контролю вперше зазначені риси, які зарубіжними правознавцями лише в останні роки визначені як окрема форма управлінської діяльності – «моніторинг».

Слово „ревізувати” ототожнюється зі словами „контролювати”, „оглядати„”, „розглядати” та ін. [44, с.88]. Сьогодні ревізію розглядають як „… обстеження чиєїсь діяльності для встановлення правильності та законності дій” [40, с.6].

В. Гулєвська поглиблює аналіз потенціалу державного контролю й обґрунтовує відмежування його від обшуку, огляду – кримінально − процесуальних категорій [23, с.65], а також від „пошуку” − дії того, хто шукає, розшукує кого-чого-небудь, „розвідки” − обстеження будь-якого із спеціальною метою та «експертизи – розгляду будь-якого питання експертами для надання висновку» [28, с.42].

І, нарешті, не доцільно асоціювати державний контроль та аудит. Навіть враховуючи той факт, що останнім часом досить широко вживаються поняття: „фінансовий аудит”, „податковий аудит”, здійснення якого покладається на спеціалізовані уповноважені державні органи, за своєю суттю аудит – це «перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку первинних документів та іншої інформації щодо фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання з метою визначення достовірності їхньої звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам» [25, с.7]. Отже, він має дещо звужений об’єкт діяльності і, як історично склалося, договірну основу взаємовідносин між суб’єктами. Що, у свою чергу, взагалі не притаманне державному контролю.

Узагальнюючи все вищезазначене, можна стверджувати, що державний контроль має багатогранний, багатоаспектний потенціал, різнобічність. Досягається це завдяки наявності цілого ряду специфічних взаємопов’язаних властивостей, серед яких: постійний, повсякденний, систематичний характер; спеціальні суб’єкти здійснення – держава в особі органів і службових осіб, їхнє розмаїття, що дозволяє говорити про наявність цілої системи суб’єктів державного контролю, як, у свою чергу, потрібно відмежовувати від системи державного контролю, на що неодноразово звертали увагу М. Мілорава [36]; правова база; обов’язкова фіксація результатів; комплексна мета здійснення, яка включає кілька складових – інформаційну, виховну, аналітичну, попереджувально-каральну при істотному домінуванні першої; активний характер, який проявляється у наданні суб’єктам здійснення права прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю; й самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності.

Ознаки державного контролю визначають його сутність, яка, як зазначає О. Орлюк, „полягає у проведенні інформаційно-аналітичної роботи стосовно стану чи ситуації, що виникають, перевірці раціональності, економічності, економності, доцільності організації процесу управління та об’єктивності рішень, коли мається на увазі не лише їх правомірність (законність), але також і їх професійна обґрунтованість” [41, с.5].

Отже, державний контроль має багатоаспектний характер, що дозволяє розглядати його у різних ракурсах, однак найоптимальніше все ж таки визнати аналіз його потенціалу як функції державного управління. З метою усунення термінологічної плутанини, помилкового ототожнення державного контролю із суміжними правовими поняттями у контексті кардинального оновлення його сутності та призначення, а також удосконалення положень чинного законодавства доцільним вбачається таке його визначення – сукупність дій уповноважених державних органів та службових осіб щодо спостереження за функціонуванням відповідного об’єкта контролю з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо попередження правопорушень із правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю; надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; застосування заходів щодо притягнення винних осіб до правової відповідальності.

1.3 Особливості та різновиди державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Незважаючи на той факт, що у правовій науці питання генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю не привернули уваги вчених, потрібно зазначити, що й доктринальний аналіз самого державного контролю за відповідним видом діяльності є досить фрагментарним, що взагалі не виправдано. Державний контроль за нотаріальною діяльністю займає своє чільне місце в системі різновидів державного контролю, зумовлений, як слушно зазначає В. Комаров, появою нових проблем, які потрібно розв’язати й, до речі, ефективно, а також попередженням та вирішенням конфліктних ситуацій [28, с.57], має цілий ряд специфічних властивостей, що дозволяє говорити про його неординарний характер, комплексний, поліструктурний потенціал.

Об’єктом державного контролю у сфері суспільних відносин, які розглядаються, є нотаріальна діяльність, що характеризується: публічно-правовою природою (щодо цього питання вчені-юристи одностайні – роботи В. Баранкової, В. Комарова, Г. Гулєвської, Л. Радзієвської, С. Пасічник та ін.), яка полягає в тому, що, захищаючи суб’єктивні права і законні інтереси фізичних і юридичних осіб, фіксуючи і посвідчуючи безспірні права осіб, нотаріат сприяє створенню ефективних умов для розпорядження власністю та її охорони, та наданню суб’єктивним правам публічної сили (офіційного визнання від імені держави), з одного боку, та з іншого − здійснює делеговану від держави функцію контролю в сфері цивільного обігу. Крім того, зазначений вище об’єкт державного контролю відрізняється ускладненим, так би мовити, змішаним характером, оскільки поєднує як складові – діяльність нотаріальних контор, приватних нотаріусів, а також державних нотаріальних архівів. Особливість діяльності, правового та процесуального статусу кожного із зазначених суб’єктів нотаріальної діяльності, у кінцевому підсумку формує специфіку нотаріальної діяльності в цілому. Не зайвим буде зазначити, що певними нотаріальними функціями наділені і так звані “квазінотаріальні” органи (виконавчі комітети сільських, селищних рад, керівники місць позбавлення волі, головні та чергові лікарі, консульські установи та дипломатичні представництва тощо), діяльність деяких із них поширюється за межі України, що, у свою чергу, дозволяє говорити про певну специфічність територіального розповсюдження державного контролю за нотаріальною діяльністю.

По-друге, здійснюється державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні різноманітними державними органами, які взаємодоповнюють один з одним й утворюють цілу систему. Серед таких: Міністерство юстиції України та його органи на місцях, органи державної податкової служби України, судові установи, а також так звані загальноконтролюючі органи (правоохоронні тощо). Одні з них займають домінуючі позиції (Міністерство юстиції України та його органи на місцях), інші наділені меншим обсягом контрольних повноважень лише щодо вужчого кола питань (наприклад, органи державної податкової служби України щодо дотримання нотаріусами вимог чинного податкового законодавства, суди щодо розгляду конкретних справ стосовно законності вчиненої нотаріальної дії або правомірності відмови у її вчиненні суб’єктами нотаріальної діяльності). Однак лише діяльність усіх державних органів, наділених контрольними повноваженнями за нотаріальною діяльністю, дозволяє з’ясувати реальний потенціал відповідного різновиду державного контролю. Суб’єкти державного контролю за нотаріальною діяльністю не існують ізольовано один від одного, а взаємодоповнюють контрольні повноваження кожного за рахунок внутрішніх горизонтальних і вертикальних, а також зовнішніх зв’язків. Якщо останні “ув’язують” державні контрольні органи за нотаріальною діяльністю з іншими органами, також наділеними контрольними повноваженнями, то в інших сферах суспільних відносин забезпечують існування системи органів загального державного контролю. Внутрішні ж зв’язки сприяють формуванню самої системи органів державного контролю за нотаріальною діяльністю за рахунок об’єднання різноманітних за організаційно-правовою структурою, підлеглістю, підсистем органів – Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо.

По-третє, особливістю державного контролю за нотаріальною діяльністю є його спрямованість, а саме: діяльність контролюючих органів держави зорієнтована не тільки на нотаріуса, як особу, уповноважену здійснювати нотаріальні функції, а й на інших учасників нотаріальних правовідносин, на забезпечення захисту їхніх прав, свобод і законних інтересів. Саме тому можна вести мову про специфічну методологічну спрямованість державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, яка передбачає: по-перше, надання допомоги нотаріусам у разі потреби, усунення прогалин, помилок у їхній роботі, у разі ж систематичних грубих порушень ними законодавства – притягнення до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, а також, по-друге, у захисті прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких нотаріуси здійснюють свою діяльність.

По-четверте, не потрібно забувати і про те, що правові засади здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні регламентуються численними нормативно-правовими актами підзаконного характеру, положення яких інколи мають дещо узагальнений, а інколи й суперечливий характер, що істотно ускладнює практичну реалізацію вищезазначеного різновиду державного контролю. Аналіз перспективного законодавства свідчить, що відповідна тенденція збережеться протягом, щонайменше, найближчого часу. Так, лише у проекті Закону України “Про нотаріат”, внесеному на розгляд до Верховної Ради у 1999 році В. Косаняком, було виділено розділ, присвячений питанням державного контролю за нотаріальною діяльністю [31, с.13]. Пізніше в оновлених варіантах Закону України “Про нотаріат”[4], цей здобуток законотворчості було втрачено, і лише кілька статей містять узагальнені фрази щодо потреби здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, що не можна визнати виправданим й потрібно усунути, враховуючи ж власний позитивний досвід. Так, якщо на сьогодні правові засади контролю органів державної податкової служби України визначаються у численних як законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах, тоді як на майбутнє вже підготовлено проект Закону України “Про податковий контроль”, а також окрему главу Податкового кодексу України. Питання законодавчого визначення засад здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні можна вирішити аналогічним шляхом.

Наявність цілого ряду специфічних властивостей державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про його значний потенціал, який допоможе з’ясувати класифікаційний розподіл відповідної складової державного контролю на види. Класифікація (від lat. Classic – розряд, facere – роблю) – система супідрядних понять (класів об’єктів) тієї чи іншої галузі знань чи діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв’язків між цими поняттями чи класами об’єктів [37, с.115].

Враховуючи той факт, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом загального державного контролю, цілком логічним є використання для поділу його на види критеріїв, виділених щодо державного контролю взагалі вченими-юристами та вченими-фахівцями з державного управління. Аналіз різних наукових джерел свідчить, що таких критеріїв виділяється чимало. Так, К. Мірський за ознакою об’єктів, на які спрямований державний контроль, виділяє зовнішній та внутрішній його різновиди, а залежно від стадії – попередній (превентивний), поточний та кінцевий (підсумковий) [35, с.4]. О. Калінюк, зазначаючи, що класифікація дозволяє проаналізувати державний контроль у широкому обсязі та виділити особливості і роль, призначення таких видів, робить акцент на тому, що види можуть перетинатися, накладатися один на одного, при цьому розмежовує їх: за спрямованістю державного контролю – умовно зовнішній та внутрішній, за суб’єктом здійснення – загальний та спеціальний (функціональний); залежно від стадії – попередній, поточний та підсумковий; залежно від підпорядкованості суб’єкта та об’єкта контролю – надвідомчий та відомчий або галузевий [25, с.7]. У подальших роботах О. Калінюк намагається деталізувати розподіл державного контролю за суб’єктом здійснення на парламентський, президентський, судовий та ін., а для виділення загального та спеціального державного контролю пропонує обрати критерієм обсяг контролю та характер контрольних повноважень уповноваженого суб’єкта [25, с.7]. При цьому вона додає, що єдиних правил класифікації державного контролю на види не існує. Залежно від того, які властивості чи стан якого явища викликають значний інтерес, такий вид державного контролю чи сукупність видів

Залежно від суб’єкта, який здійснює державний контроль за нотаріальною діяльністю, останній можна розподілити на: контроль з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях (його можна визнати домінуючим), контроль з боку органів державної податкової служби України, контроль з боку судових органів і контроль з боку всіх інших державних органів, наділених, тією чи іншою мірою, контрольними повноваженнями.

Зважаючи на суб’єктів нотаріальної діяльності, щодо яких здійснюється державний контроль, останній можна розподілити на: державний контроль щодо державних нотаріальних контор, державний контроль стосовно приватних нотаріусів, щодо “квазінотаріальних” органів, державних нотаріальних архівів, щодо осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю.

Зосереджуючи увагу на фактичній підставі здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю, його можна розподілити на: державний контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється планово (на підставі розробленого та затвердженого плану) й державний контроль за скаргою будь-якої особи.

Стадія здійснення нотаріальної діяльності, на якій вчиняються певні контрольні дії уповноважених державних органів, дозволяє вести мову про попередній або початковий (на стадії допуску особи до професії нотаріуса, початку нотаріальної діяльності), поточний (під час здійснення нотаріальних дій суб’єктами нотаріальної діяльності) та підсумковий (після завершення нотаріальної діяльності в цілому тощо) контроль.

Оскільки державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні має вельми змістовний, комплексний потенціал, залежно від його спрямованості потрібно виділяти методологічний (спрямований на надання допомоги особам, які здійснюють нотаріальну діяльність), профілактичний (попередження помилок, протиправних діянь у діяльності нотаріусів, осіб, які виявили бажання займатися нотаріальною діяльністю), каральний контроль (зорієнтований на притягнення винних осіб до відповідальності).

Використовуючи часовий критерій, можна виділити разовий (щодо певної особи, яка виявила бажання займатися нотаріальною діяльністю, або за скаргою щодо конкретного суб’єкта нотаріальної діяльності) та постійний державний контроль за нотаріальної діяльністю в Україні, а територіальний масштаб – державний контроль за нотаріальною діяльністю, що здійснюється на території України, та такий, що поширюється й за її межі (наприклад, щодо нотаріальних дій, які вчиняються “квазінотаріальними” органами). Предметна сфера державного контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє говорити про державний контроль щодо допуску особи до професії нотаріуса, сертифікації робочого місця нотаріуса, законності здійснення нотаріальної діяльності тощо.

Залежно від методів здійснення державний контроль за нотаріальною діяльністю може бути у вигляді перевірок (домінуючий різновид), ревізій, спостереження, обстеження, інспекції та ін., а від ступеня (глибини) втручання державного контролюючого органу в оперативну діяльність нотаріуса – прямим або безпосереднім (у більшості випадків щодо діяльності державних нотаріальних контор) та непрямим або опосередкованим (щодо інших суб’єктів нотаріальної діяльності).

Не потрібно забувати і про можливість класифікації державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні, враховуючи обсяг (кількість) видів діяльності нотаріуса (контори, архіву, “квазінотаріального” органу). У результаті чого виникає можливість виділяти вибірковий та повний різновиди вищезазначеного державного контролю.

Отже, підсумовуючи все зазначене вище, необхідно говорити про те, що державний контроль за нотаріальною діяльністю є різновидом державного контролю із цілою групою специфічних властивостей (об’єкт, система суб’єктів, спрямованість, територіальне розповсюдження, методи і методика, правове регулювання засад тощо), які обумовлюють його комплексний, поліструктурний (методологічна, профілактична та каральна складові) потенціал й можливість детального класифікаційного розподілу на види, що лише сприяє поглибленому його з’ясуванню. Задля вдосконалення правової науки доцільно остаточно з’ясувати визначення державного контролю за нотаріальною діяльністю як сукупність дій уповноважених державних органів (Міністерства юстиції України, органів державної податкової служби України, судів тощо) щодо спостереження за нотаріальною діяльністю, що здійснюється державними нотаріальними конторами, державними нотаріальними архівами, приватними нотаріусами, “квазінотаріальними” органами з метою отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ у відповідній діяльності, надання допомоги суб’єктам нотаріальної діяльності, усунення прогалин, помилок у їхній діяльності, виявлення причин та умов, що сприяють порушенню ними вимог правових норм, а у разі систематичних порушень з їхнього боку – притягнення винних осіб до юридичної, зокрема дисциплінарної, відповідальності, забезпечення захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, щодо яких здійснюється нотаріальна діяльність, й розглядати відповідний різновид державного контролю як окремий правовий інститут, дослідження якого потрібно і надалі поглиблювати.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8