Дипломная работа: Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Дипломная работа: Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Правові аспекти державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні

Анотація

Бакалаврська робота присвячена комплексному дослідженню державного контролю за нотаріальною діяльністю. У ній проаналізовано історичний розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві, а також положення сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу державного контролю, співвідношення його із суміжними правовими поняттями, визначення особливостей державного контролю за нотаріальною діяльністю та класифікація його на види. Досліджено організаційно-правовий механізм державного контролю за нотаріальною діяльністю. Запропоновано окремі пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення законодавства з питань державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Anotation

Bachelor work is devoted to the complex research of the notarial activity state control, analysis of the historical development of the notarial activity state control in legal science and legislation as well as the regulations of the modern legal doctrine relative to the determination and potential of the state control, its correlation with the contiguous legal conceptions, the determination of the features of the notarial activity state control and its types classification. The organizational-lawful mechanism of the notarial activity state control was explored. Some propositions and recommendations relative to the perfection of the legislation in accordance with the notarial activity state control were offered.

Вступ

Увага до зазначеного питання пов’язана із вирішенням ряду як теоретичних (науки адміністративного права), так і практичних (вдосконалення законодавчого врегулювання відповідних відносин, підвищення ефективності державного контролю за нотаріальною діяльністю, забезпечення населення якісними нотаріальними послугами тощо) завдань.

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що активне реформування національного законодавства в різних галузях суспільного життя, розбудова правової держави та розвиненого громадянського суспільства, одним із важливих складових якого є інститут нотаріату, роль і місце якого в правовій системі країни стає дедалі більш значимим в умовах подальшого розвитку приватної власності та ринкових відносин, з одного боку, та з іншого, оновлення адміністративного права та основних засад державного контролю в контексті взаємодії публічного та приватного, аналіз потреб юридичної практики, зумовлюють потребу вивчення проблематики державного контролю за нотаріальною діяльніcтю.

Питання державного контролю в галузі державного управління завжди цікавили вчених-адміністративістів. У зв’язку з цим доцільно відзначити роботи радянських дослідників В. Горшенева, І. Шахова та О. Шоріної, які, хоча і втратили свою актуальність в частині емпіричного матеріалу, але щодо теоретичних основ зберегли свою високу наукову цінність. Звичайно, розглядаючи питання державної контрольної діяльності в сфері нотаріату, акцент було зроблено на вищезазначені роботи. Разом з тим, окремою темою наукового дослідження питання державного контролю за нотаріальною діяльністю донині не стали, і на сьогодні, в науці адміністративного права відсутні комплексні, цілеспрямовані дослідження з даного питання.

Під час написання роботи були проаналізовані та використані праці відомих юристів-практиків: Ю. Козьякова, О. Лавриновича, Л. Павлової, І. Сидорова, В. Марченко, В. Черниша та інших.

Мета дослідження: визначити організаційно-правові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері і практики його застосування

Згідно з поставленою метою, основними завданнями дослідження є:

-  аналіз стану сучасної правової доктрини щодо визначення, потенціалу державного контролю, співвідношення його із суміжними правовими поняттями, визначення особливостей державного контролю за нотаріальною діяльністю та класифікація його видів;

-  аналіз історичного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій науці та законодавстві;

-  обґрунтування основних елементів організаційно-правового механізму державного контролю за нотаріальною діяльністю;

-  розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

Об’єкт дослідження – суспільні відносини у сфері здійснення державного контролю за нотаріальною діяльністю.

Предмет дослідження – нормативно-правова база; теоретичні засади; практика застосування норм права при здійсненні державного контролю у галузі нотаріальної діяльності.

Методологічну основу дослідження становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються в сфері державного контролю за нотаріальної діяльності, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв’язку, виявити усталені напрями і закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення державного контролю за нотаріальною діяльністю у його розвитку, виявлення зв’язку минулого і сьогодення (підрозділ 1.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб’єктів відносин у сфері державного контролю за нотаріальною діяльністю як певної організаційної структури (підрозділ 2.4), логіко-семантичний для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1). Метод моделювання, аналізу та синтезу був використаний при розробці пропозицій з удосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об’єкта, його певною мірою міжгалузевий характер під час вивчення застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, , 3.1,), поєднання критичного і раціонального (підрозділи 1.2, 1.3, 3.1), порівняльно-ретроспективного (підрозділи 1.1,1.2), єдності логічного та системного підходу.

Практичне значення одержаних результатів дослідження може вимірюватися за кількома параметрами: у науково-дослідній діяльності – для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем державного контролю за нотаріальною діяльністю; у правотворчій та правозастозовній діяльності – для удосконалення чинного законодавства, а також для підвищення ефективності практичної діяльності державних органів і корпоративних організацій нотаріусів у сфері реалізації контрольної функції за нотаріальною діяльністю; у навчальному процесі – результати дослідження можуть бути використані при викладанні дисципліни “Адміністративне право України”, “Нотаріат в Україні”.

Розділ 1. Державний контроль за нотаріальною діяльністю як різновид державного контролю

1.1 Становлення та розвиток державного контролю за нотаріальною діяльністю у правовій доктрині та законодавстві

У процесі пошуку оптимальної моделі державного контролю за нотаріальною діяльністю, який триває нині у нашій державі, особливої актуальності набуває аналіз процесу його формування у правовій науці та законодавстві, що дозволяє розкрити історичну повторюваність, загальні принципи, тенденції руху та розвитку будь-якого і цього конкретного, правового інституту, виділити позитивні та негативні аспекти, які обов’язково потрібно врахувати задля досягнення його ефективного існування. Модернізаційне оновлення нотаріальної діяльності як об’єкта державного контролю, суттєво змінює й модель самого контролю, і тому конче важливо знайти той варіант (щодо організаційного механізму, правової бази існування тощо) державного контролю за відповідним видом діяльності, який би “увібрав” у себе історичний позитив, відповідав вимогам сьогодення й мав певні перспективи.

У вітчизняній правовій науці прийнято виділяти кілька варіантів періодизації розвитку нотаріальної діяльності і нотаріату в цілому, які, за умов певного коригування, можна використати і для етапізації генезису державного контролю за відповідною діяльністю в Україні. Так, Л. Ясінська умовно виділяє чотири етапи відповідного розвитку нотаріальної діяльності − до середини ХІХ століття; середина ХІХ століття – початок ХХ століття; початок ХХ століття – кінець ХХ століття; сучасний (з 1993 року) [52, с.113]. Г. Трофанчук вдається до більшої деталізації періодизації, починаючи з часів прийняття “Руської Правди” й до сучасного періоду, виділяючи сім часових відрізків: доба Київської Русі, період під протекторатом Великого князівства Литовського, реформаторський (1866 – 1917 рр.), революційний (1917 – 1941рр.), воєнний (1941 – 1945 рр.), повоєнний (1945 – 70-ті р. ХХ століття), 70-ті – 90-ті роки ХХ століття, сучасний (з 1991 року) [46, с.105−106]. Більш-менш подібні варіанти пропонують В. Комаров, В. Баранкова – ХІІ−ХІV століття; 1649 – 1866 рр.; 1866−1917 рр.; 1917−1926 рр.; 1926−70−ті роки ХХ століття; 1973−1993 рр.; сучасний (з 1993 року) [154, с.16 − 19] та Г. Гулєвська – ХV століття −1864 р.; 1864−1917 рр.; 1917–1941 рр.; 1941−1945 рр.; 60−ті р. ХХ століття; 70−ті роки ХХ століття – набуття незалежності; новітній (з 1993 року до теперішнього часу) [23, с.66 − 68].

Узагальнюючи наявні варіанти періодизації розвитку нотаріальної діяльності, зміщуючи акцент на більш детальні пропозиції (останні дві із вищезазначених) і враховуючи специфіку об’єкта бакалаврської роботи, можна запропонувати власний часовий розподіл генезису державного контролю за нотаріальною діяльністю у нашій державі.

У цілому можна визначити шість періодів такого процесу, а саме:

− перший (“початковий”), розпочався майже із середини ХІV століття й продовжувався до судової реформи середини ХІХ століття. Характерною ознакою його була номінальність державного контролю за нотаріальною діяльністю. Хоча й існувала певна кількість осіб, наділених контрольними повноваженнями за нотаріальною діяльністю від імені держави (Цар, Юстиц-колегія, губернатори тощо), однак реалізовували вони ці повноваження суто формально і, як правило, лише щодо дотримання обмеженого кола вимог (наприклад, у ХV століття лише щодо призначення “на площу” піддячих указом царя [23, с.66]).

− другий (“реформаторський”), розпочався одночасно із судовою реформою 1864 року, істотно вплинув на формування правової бази державного контролю, зумовив модернізацію змісту останнього й завершився у 1917 році. Державний контроль цього періоду здійснювався як судовими (головами судових палат окружних судів), так й адміністративними органами (урядом). Саме для цього періоду характерним є формування змістовної правової бази, яка визначила засади державного контролю за нотаріальною діяльністю (перш за все, йдеться про Положення про нотаріальну частину 1866 року), із збільшенням вимог щодо осіб, які бажають займатися нотаріальною діяльністю (віковий ценз, заборона сумісництва, складання іспитів та внесення грошової застави [23, с.66]), а відповідно посиленням державного контролю саме на цій стадії діяльності, що, безперечно, потрібно оцінити позитивно.

Однак, як свідчить аналіз історичних джерел, практика реалізації контрольних повноважень представниками держави за нотаріальною діяльністю істотно відрізнялася від нормативно-визначеної моделі. Як наслідок, ураховуючи дуалістичність службового становища нотаріусів, які одночасно були і державними службовцями і представника вільної професії, мав формальний підхід з боку державних контролюючих суб’єктів до дотримання вимог щодо допуску осіб до професії нотаріусів, суб’єктивне ставлення при проведенні перевірок, відсутність чіткого організаційного механізму контролю [23, с.66].

− третій (1917–1941 р.р.), Г.Ю.Гулєвська називає “радянським періодом” [23, с.66] і її думку доцільно підтримати. Цей період характеризувався стрибкоподібністю розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, а саме: від фактичного його скасування у зв’язку із запереченням існування інституту нотаріату взагалі (Декрет “Про суд” від 24 листопада 1917 року), поступового відновлення діяльності нотаріальних відділів, а пізніше нотаріальних столів при губернських відділах юстиції та при повітових бюро юстиції, державний контроль за діяльністю яких покладався на Народний комісаріат юстиції, знову ж таки скасуванням і державного контролю, і нотаріальної діяльності за часів “воєнного комунізму” та їхнім відновленням за часів НЕПу. Характерним для цього етапу розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю було: посилення вимог щодо процедури вчинення нотаріальних дій, формування системи адміністративно-судових органів контролю, розподілом між ними відповідних повноважень (наприклад, відповідно до Положення про державний нотаріат, прийнятого Радою Народних Комісарів УРСР 20 квітня 1923 року, контрольні повноваження за нотаріальною діяльністю розподілялися між Президією губернських рад народних судів і Народним комісаріатом юстиції УРСР [28, с.16]) уніфікацією та нормативною регламентацією засад державного контролю за всіма суб’єктами нотаріальної діяльності (Постанова ЦВК і РНК СРСР від 14 травня 1926 року “Про основні принципи організації державного нотаріату”, Нотаріальне положення від 16 грудня 1925 року, Положення про судоустрій УРСР від 23 жовтня 1925 року);

− четвертий (“воєнний”). У 1941–1945 роках державний контроль за нотаріальною діяльністю, із урахуванням специфіки часу, здійснювався спочатку військовим командуванням країни, а пізніше як адміністративними органами (щодо загальних питань) Міністерством юстиції, так і обласними судами (безпосередній контроль). Саме суди перевіряли дотримання вимог кадрового, процесуального характеру [23, с.67]. Отже, у цей період спостерігається новий перерозподіл контрольних повноважень у системі державних органів із наданням пріоритетного становища судам.

− п’ятий (60 – 90-ті роки ХХ століття). Цей етап можна умовно назвати періодом стабільного розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, посиленням його відомчого різновиду в особі Міністерства юстиції УРСР, відділів юстиції при місцевих органах виконавчої влади, істотною зміною джерельно-правової бази, а саме переходом від підзаконного до законодавчого регулювання засад здійснення відповідної діяльності (Закон УРСР від 25 грудня 1974 року “Про державний нотаріат”), остаточним визначенням елементів організаційного механізму державного контролю, що, безперечно, лише позитивно вплинуло як на процес розвитку державного контролю, так і нотаріальної діяльності в цілому у майбутньому аж до початку докорінних соціально-економічних і політичних змін у нашій державі.

− і, нарешті, шостий, “новітній” етап умовно можна поділити на два підетапи. Перший почався з набуттям Україною незалежності й ознаменувався прийняттям Закону України від 02 вересня 1993 року “Про нотаріат”, згідно з положеннями якого:

-  по-перше, державний контроль поширювався на специфічний об’єкт – як діяльність державних нотаріальних органів, у тому числі й архівів, так і приватних нотаріусів;

-  по-друге, посилилися засади відомчого державного контролю з боку Міністерства юстиції України та його органів на місцях при збереженні певних контрольних повноважень іншими державними органами (наприклад, щодо дотримання вимог податкового законодавства у органів державної податкової служби України);

-  по-третє, активізувався державний контроль за нотаріальною діяльністю на різних етапах здійснення останньої (починаючи від допуску особи до нотаріальної діяльності й аж до моменту її припинення).

З початком ХХІ століття розпочався другий підетап розвитку державного контролю за нотаріальною діяльністю, який умовно можна назвати періодом перспективного розвитку, оскільки: по-перше, істотно активізувалася робота щодо розробки перспективного законодавства, яке б визначало нові засади державного контролю за нотаріальною діяльністю. У різний час на розгляд Верховної Ради України було внесено кілька проектів Закону України “Про нотаріат”, у тому числі й його остаточний варіант [4], який передбачає запровадження істотно нової моделі контрольної діяльності держави у відповідній сфері суспільних відносин із сутнісною модифікацією її організаційно-правового механізму.

По-друге, акумулюються зусилля вчених-юристів у напрямі розробки ґрунтовної наукової бази для прийняття досконалого законодавства та забезпечення його ефективного застосування, що в цілому лише позитивно впливає на розвиток інституту державного контролю за нотаріальною діяльністю в Україні.

1.2 Поняття, сутність, призначення державного контролю та його співвідношення із суміжними правовими поняттями

Контроль (від англ. „control”, нім. „kontrolle”, однак найбільш вживаним вважається походження від франц. „controlе”) у довідковій літературі традиційно визначається як перевірка, спостереження з метою перевірки [37, с.256]. Французьке „controlе” (від старофранц. „controlе − rolе” − список, що має дублювання [32, с.6]), у свою чергу, утворилося від латинського „contra” − приставки, що означає „протидію”, „протилежність” тому, що виражено у другій частині, наприклад „контрреволюція”, „контрманевр”. У другій частині слова „контроль” міститься слово „роль” (від лат. „rolе”) – „міра впливу, значення, ступінь участі у чомусь”. У цьому значенні, як зазначає Г. Бондаренко, означає „протидію” [22, с.7], протидію чомусь небажаному. Тому більшістю сучасних вчених контроль тлумачиться як перевірка, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, тобто виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого [44, с.37]. Якщо ж розглядати державний контроль, то відповідна перевірка і спостереження здійснюються саме з боку держави в особі уповноважених органів та осіб.

Державний контроль на сьогодні розглядається у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні поняття державного контролю охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірку, масштаб та обсяг, у вузькому – певну діяльність державних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів і визначених процедур здійснюють перевірку та нагляд [34, с.42]. Якщо державний контроль у широкому розумінні є діяльністю, що має місце у роботі усіх державних органів, у вузькому – це діяльність органів держави, які у межах своїх повноважень наділяються функцією контролю, що є основним видом їхньої роботи [40, с.6].

Різні погляди на державний контроль у правовій доктрині, у свою чергу, вплинули і на законодавчий процес. На жаль, у вітчизняному законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення державного контролю, що і зумовлює, у свою чергу, неузгодженість, а інколи навіть і суперечливість положень чинного законодавства та ускладнює практику його застосування.

Дискусія довкола термінів „контроль” і „нагляд” має вже давню історію. Аналіз різноманітних джерел дозволяє стверджувати, що контроль є родовим поняттям, а нагляд – похідним від нього і має свої характерні ознаки, до яких, насамперед, належать: перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об’єктах, що перебувають під наглядом; організаційна непідпорядкованість об’єктів органам, які здійснюють нагляд, при виявленні порушень встановлених правил; у процесі нагляду органи, які його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення. При здійсненні контролю спостерігається, відстежується, аналізується і перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їхньої компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їхніми посадовими особами у межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими їм органам.

Незважаючи на те, що у звичайному розумінні значення слів „нагляд” і „контроль” однакове – це спостереження або постійне спостереження з метою догляду, перевірки за ким (або чим)-небудь, за дотриманням якихось правил [44, с.48], у них чимало споріднених ознак, а також таких, які істотно відрізняють їх одне від одного. До перших доцільно віднести: їхню єдину мету – забезпечення законності і дисципліни у державному управлінні; однакові форми реалізації. Водночас контроль істотно відрізняється від нагляду тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого), здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально створеними для цього державними органами. Дещо відрізняє контроль від нагляду, як правильно зазначає В. Баранкова, і нормативна база їхнього здійснення [21, с.137]. Однак головними відмінними ознаками контролю від нагляду є те, що контролюючий орган, на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного, а також те, що саме контролюючі органи мають право самостійно притягувати винних осіб до правової відповідальності. Саме ці ознаки і визначаються у правовій науці, притаманними лише державному контролю, і такими, які відрізняють його від інших суміжних понять, і, насамперед, нагляду [24, с.74], хоча ще зустрічаються наукові роботи, автори яких не бачать відмінностей між контролем і наглядом, як, до речі, і законодавець у деяких нормативно-правових актах. Так, контрольні дії таких контролюючих органів, як пожежна інспекція, санітарна служба та деяких інших законодавець називає наглядом. Це навіть закріплено в назвах таких органів: органи пожежного нагляду, органи санітарно-епідеміологічного нагляду та ін., хоча вони мають усі ознаки контролюючих органів. Термінологічна плутанина призводить до того, що іноді близькі за завданнями та формами діяльності контролюючі органи мають різну назву такої діяльності, наприклад: санітарно-епідемічний нагляд, але ветеринарний контроль. У законі Україні від 01 грудня 1994 року „Про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі” законодавець всупереч назві нормативного акта визначає адміністративний нагляд як систему тимчасових примусових заходів спостереження і контролю (а не нагляду) за поведінкою окремих осіб, які звільнені з місць позбавлення волі. У Законі України від 11 лютого 1998 року „Про метрологію та метрологічну діяльність”, який містить розділ „Державний метрологічний контроль та нагляд”, взагалі складно розібратися, про що йдеться – про „контроль” чи про „нагляд”. Це говорить про те, що і сам законодавець не чітко усвідомлює відмінності між цими двома видами діяльності державних органів [49, с.100]. Така плутанина з термінами ускладнює розуміння законодавства, роботу з удосконалення контрольної та наглядової діяльності, підготовку фахівців та ін.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8