- организация
использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за
исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением
лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты,
воспроизводства лесов на указанных землях;
- ведение
государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах
территории субъекта Российской Федерации;
- осуществление
государственного лесного контроля и надзора и др.[22]
Основным
нормативным правовым актом, регулирующим право федеральной собственности на
леса, является ЛК РФ. Практика применения Лесного кодекса РФ 1997 г. выявила
некоторые его недостатки, связанные с недооценкой того, что лесное хозяйство
функционирует в условиях рыночной экономики.
В
одобренной распоряжением Правительства РФ уже упоминавшейся Концепции развития
лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, в частности,
отмечается, что Россия, имея самые большие в мире лесные ресурсы, в сфере
лесной торговли значительно отстает от ведущих стран мира. В качестве целей
развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом в
указанной Концепции провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое
управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и
неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования
лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение
их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического
разнообразия. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие
задачи: подготовить акты, необходимые для реализации ЛК РФ, повысить
эффективность использования лесов за счет вовлечения в эксплуатацию неосвоенных
лесных массивов; необходимы также развитие долгосрочных арендных отношений,
стимулирование привлечения инвестиций в освоение лесов и увеличение объемов
использования малоценной древесины.
В
данной Концепции предусмотрена система различных мер по выполнению поставленных
задач в области развития лесного хозяйства - совершенствование лесного
законодательства. Назрела необходимость отражения в лесном законодательстве
изменений, произошедших в социально-экономической сфере в стране, обеспечения
согласованного государственного управления в области охраны и воспроизводства
лесов, создания благоприятного климата для рационального использования лесных
ресурсов. При подготовке нового ЛК РФ решались в основном вопросы, касающиеся
форм собственности на земли лесного фонда, полномочий Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации в области управления лесным хозяйством, прав
пользования участками лесного фонда, нормативного понятия леса, охраны и
воспроизводства лесов[23].
Именно эти вопросы с учетом осмысления практики действия Лесного кодекса РФ
1997 г. были решены новым ЛК РФ, который, установив в качестве одного из
принципов лесного законодательства обеспечение многоцелевого, рационального,
непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения
потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ), вместе с
тем учитывает экологическое значение лесов как особого природного объекта. С
этой целью нормы рационального лесопользования распространены на все леса.
Устанавливая
правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды,
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[24]
в п. 1 ст. 11 предусмотрел, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая
воздействие на окружающую среду, должна осуществляться исходя из права каждого
гражданина на благоприятную окружающую среду. В качестве объектов охраны
окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и
иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в данном Законе
названы леса и иная растительность. Лесное законодательство в соответствии с п.
5 ст. 2 упомянутого Федерального закона входит в состав природоохранительного
законодательства.
В
принятом 8 декабря 2006 г. и введенном в действие с 1 января 2007 г. ЛК РФ[25]
в значительной мере учтены предусмотренные в Концепции развития лесного
хозяйства положения, направленные на совершенствование лесного
законодательства.
В ст.
2 ЛК РФ дается понятие лесного законодательства, в состав которого включаются
помимо ЛК РФ и других федеральных законов принимаемые в соответствии с ними
законы субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование отношений в сфере
владения, пользования и распоряжения природными ресурсами актами не только
федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской
Федерации оценивается учеными положительно ввиду неоднородности географических,
климатических, экологических, ландшафтных, демографических, экономических и
иных условий в различных субъектах Российской Федерации. Федеральное
законодательство не может в полной мере учитывать специфику различных регионов
и должно оставлять субъектам Федерации возможность для собственного
нормотворчества[26].
Лесные
отношения также регулируются подзаконными нормативными актами, к которым
относятся указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ,
нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ
издает постановления, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных
ЛК РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Указами
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти»[27]
и от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной
власти»[28]
установлена система федеральных органов исполнительной власти и разграничены
полномочия между ними. К федеральным органам исполнительной власти,
осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию лесных отношений,
управлению лесным хозяйством, контролю и надзору в сфере природопользования,
относятся Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов
и экологии РФ, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору,
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство
лесного хозяйства.
В ЛК
РФ предусмотрен ряд вопросов, правовое регулирование которых отнесено к
компетенции Правительства РФ. С вступлением в силу Федерального закона от 23
июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий
Правительства Российской Федерации» компетенция Правительства РФ была сужена.
Так, Правительство РФ устанавливает состав лесного плана субъекта Российской
Федерации и порядок подготовки такого плана (ч. 5 ст. 86 ЛК РФ), порядок
ведения государственного лесного реестра (ч. 7 ст. 91 ЛК РФ), порядок
осуществления государственного лесного контроля и надзора (ч. 6 ст. 96 ЛК РФ);
таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие
нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ (ч. 2 ст.
100 ЛК РФ) и др.
Лесной
кодекс РФ предусматривает значительное количество нормативных правовых актов в
сфере лесного хозяйства, которые должен разработать и принять уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти[29].
Министерство
сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных
отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных
территориях), а также по управлению государственным имуществом на
подведомственных предприятиях и учреждениях[30].
Министерство
природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию лесов,
расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также
утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных
на землях особо охраняемых природных территорий и осуществляет государственную
экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых
природных территорий[31].
Федеральная
служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях
особо охраняемых природных территорий), государственный пожарный надзор в
лесах, а также вправе приостанавливать использование лесов в пределах
полномочий в соответствии с федеральными законами[32].
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
контролю и надзору за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов
(государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных
территорий федерального значения[33].
Федеральное
агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной
политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом в области лесных отношений[34].
Органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих
полномочий также могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные
отношения. Кроме того, в связи с введением права муниципальной собственности на
лесные участки ч. 6 ст. 2 ЛК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение
норм ЛК РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации,
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ органы местного
самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные
правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Как
предусмотрено ст. 3 ЛК РФ, лесное законодательство регулирует лесные отношения.
При этом законодатель прямо не определяет, какие отношения относятся к лесным.
В отличие от действующего ЛК РФ в Лесном кодексе РФ 1997 г. содержалось
определение лесных отношений, к которым относились отношения в области
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - как входящих, так и не
входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной
растительностью (абз. 1 ст. 5 ЛК РФ). Однако в соответствии с целями развития
лесного хозяйства, определенными в уже упоминавшейся Концепции развития лесного
хозяйства на 2003 - 2010 годы и сформулированными в ст. 1 ЛК РФ на их основе
основными принципами лесного законодательства и, в частности, необходимостью
обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного
использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных
ресурсах, в ЛК РФ значительное внимание уделено имущественным отношениям,
возникающим при использовании лесных участков. Действующий ЛК РФ определяет,
какие виды деятельности по использованию лесных участков и лесных насаждений
относятся к предпринимательским отношениям (этот вопрос освещен в § 2 гл. 2
настоящей работы).
Часть
2 ст. 3 ЛК РФ устанавливает, что имущественные отношения, связанные с оборотом
лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским
законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими
федеральными законами. На первый взгляд законодатель отделяет лесные отношения
от имущественных отношений. Однако ч. 2 ст. 3 ЛК РФ предусматривает приоритет в
регулировании имущественных отношений в области лесопользования за ЛК РФ и
другими федеральными законами. Следовательно, действующий ЛК РФ регулирует два
вида отношений: лесные имущественные и лесные неимущественные отношения. Ответ
на вопрос, какие из лесных отношений относятся к имущественным, содержит ч. 2
ст. 3 ЛК РФ: это, как указывалось, отношения, связанные с оборотом лесных
участков и лесных насаждений, которые регулируются гражданским законодательством
и ЗК РФ. При этом следует указать на значительную роль земельного
законодательства в регулировании правового положения лесов. Определение
целевого назначения земель, отличных от земель лесного фонда, - прерогатива
земельного законодательства. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ использование,
охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым
назначением земель, на которых эти леса располагаются. В качестве одного из
основных принципов земельного законодательства п. 6 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ
провозглашает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо
охраняемых территорий; согласно этому положению изменение целевого назначения
земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается
в порядке, установленном федеральными законами.
Кроме
того, земельное законодательство определяет формы собственности на леса, не
произрастающие на землях лесного фонда.
Земельное
законодательство совместно с гражданским законодательством, если иное не
предусмотрено ЛК РФ, регулирует основания и порядок возникновения права
постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного
пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков,
а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 ЛК
РФ)[35].
Гражданское
законодательство устанавливает основания и порядок приобретения гражданами и
юридическими лицами права собственности на древесину и иные добытые лесные
ресурсы (ч. 1 ст. 20 ЛК РФ). При этом важно отметить, что законодатель
оставляет приоритет в регулировании имущественных отношений за ЛК РФ, что
представляется обоснованным. Лишь лесное законодательство способно учесть
значительные особенности установления правового режима лесов. Так, ч. 2 ст. 75
ЛК РФ предусмотрено, что купля-продажа лесных насаждений осуществляется в
соответствии с ЛК РФ. К договору купли-продажи лесных насаждений применяются
положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом РФ
(далее - ГК РФ), если иное не установлено ЛК РФ. Учитывая особенности предмета
договора купли-продажи лесных насаждений по сравнению с объектами гражданских
правоотношений, ЛК РФ предусматривает разработку и утверждение Правительством
РФ формы примерного договора купли-продажи лесных насаждений (ч. 5 ст. 77
Кодекса). Приоритет ЛК РФ по отношению к ГК РФ установлен и в регулировании
договорных отношений по аренде лесного участка (ч. 3 ст. 71 ЛК РФ).
Рассматривая
соотношение и взаимосвязь лесного, земельного и гражданского законодательства,
следует отметить, что этой проблеме в специальной литературе уделяется
значительное внимание. Так, профессор И.А. Иконицкая, определяя области
регулирования земельного и гражданского законодательства и проведя анализ ст.
ст. 129, 209 ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, делает вывод, что нормы гражданского
законодательства применительно к регулированию земельных отношений носят общий
характер, а в земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика
правового регулирования земельных отношений[36].
Рассматривая указанный вопрос, профессор А.К. Голиченков обратил внимание на
то, что оценка некоторыми авторами норм ЗК РФ как некое «вторжение» в
гражданско-правовую материю неверна[37].
При этом он заметил, что еще несколько десятилетий назад И.И. Евтихеев отмечал
наличие в земельном праве наряду с элементами цивилистического, частноправового
характера ряда норм публично-правового происхождения. Эти «два элемента
настолько тесно переплетаются, что их распластание невозможно совершить без
ущерба для цельности и ясности права, регулирующего отношение субъектов к
земле. Для земельного права характерен не способ правового регулирования
(договорный или односторонний), не субъекты правоотношений, а... объект -
земля...»[38].
Действительно,
для сферы гражданского права основным является частный интерес. Вот почему в
качестве основных начал гражданского законодательства, т.е. его принципов, ст.
1 ГК РФ провозглашает признание равенства участников гражданских отношений,
неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в
частные дела кого-либо и др. В земельном же праве определяющим является
публичный интерес, в связи с чем ст. 1 ЗК РФ провозглашает принципиально иные,
не совпадающие с нормами гражданского законодательства, принципы земельного
законодательства. Статья 1 ЗК РФ специально предусматривает, что действие норм
гражданского законодательства и норм земельного законодательства
разграничивается.
Еще более
сложной проблемой является проблема соотношения лесного, земельного и
гражданского законодательства при регулировании лесных отношений с учетом того
обстоятельства, что в лесных отношениях, как и в земельных, присутствует и даже
преобладает публичный интерес. Основываясь на анализе норм ЛК РФ, следует
сделать вывод о том, что правовое регулирование лесных отношений является
многоступенчатым: сначала применяются нормы ЛК РФ, затем, с учетом неразрывной
связи леса с земельным участком, на котором он произрастает, применяются нормы
ЗК РФ, и только потом - нормы ГК РФ.
К
лесным неимущественным отношениям относятся отношения по:
- охране
и защите лесов (гл. 3 ЛК РФ);
- воспроизводству
и разведению лесов (гл. 4 ЛК РФ);
- лесоустройству
(гл. 5 ЛК РФ);
- управлению
в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (гл. 10 ЛК РФ) и
др.
Данные
отношения в качестве лесных отношений были определены в Лесном кодексе РФ 1997
г.
Следует
сказать, что ученые советского периода считали, что природоресурсные отношения
(в том числе лесные) не являются имущественными. Такого мнения придерживались
Г.А. Аксененок, В.П. Петров[39].
Особенно против признания природоресурсных отношений имущественными активно
возражал профессор О.С. Колбасов[40].
Они
выдвигали ряд аргументов в пользу своей позиции: «1) земля, недра, леса и воды
не являются товаром, следовательно, не являются имуществом; 2) земля, недра,
леса и воды относятся к естественным богатствам, которые по общему правилу не
являются продуктами человеческого труда, а даются человеку непосредственно
природой, в связи с этим они не имеют стоимости, а потому и денежной оценки,
эти природные ресурсы не участвуют в обороте; 3) правовое положение земли,
недр, лесов и вод существенно отличается от других объектов, также являющихся
собственностью Советского государства. Они предоставляются в пользование
социалистическим организациям и не включаются в состав их имущества (в состав
основных и оборотных средств), а указываются в «забалансовых статьях» в
натуральном выражении (гектарах, тоннах и пр.), а не в рублях; 4)
ответственность за незаконное владение и присвоение различных видов
государственного имущества, а ответственность за незаконный захват земли,
самовольную рубку леса и самовольную разработку полезных ископаемых - по
специальным законам»[41].
В то
время данная точка зрения была обоснованна. Следует отметить, что в связи с
переходом к рыночной экономике и введением различных форм собственности на леса
сфера лесных отношений перестала быть однородной, и наряду с неимущественными
отношениями в области лесного хозяйства стали повсеместно складываться
имущественные эквивалентно-возмездные товарные отношения.
Вовлечение
в рыночный оборот лесных ресурсов обусловило необходимость распространения на
лесные имущественные отношения законодательства о предпринимательской
деятельности. Так, ст. 22 ЛК РФ предусмотрено, что инвестиционная деятельность
в области освоения лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от
25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме капиталовложений»[42]
в форме капитальных вложений. Оценка лесных участков и имущественных прав,
возникающих при использовании, осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской
Федерации»[43]
(ст. 95 ЛК РФ). Государственный контроль за экономической концентрацией в сфере
использования лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26
июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (п. 4 ст. 50 ЛК РФ) и др.
Однако
при регулировании сферы лесных отношений необходимо учитывать особое значение
лесов, выполняющих, помимо экономической функции как природного ресурса,
включаемого в гражданско-правовой оборот, экологическую и социальную функции.
При формулировании основных принципов лесного законодательства в ст. 1 ЛК РФ
законодатель определил в качестве преобладающих функций леса экологическую и
социальную. Так, в соответствии с этой статьей лесное законодательство и иные
регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на
принципах: