Бюджетный процесс в условиях перехода к рыночным отношениям на примере Хабаровского края

В соответствии с концепцией Налогового кодекса имущественные налоги должны

были стать основными доходами местных бюджетов, следовательно, целиком

поступать в местные бюджеты.

Сохранение концепции, предполагающей, что имущественные налоги должны стать

основными доходами местных бюджетов, потребовало бы существенного

увеличения имущественных налогов.

Для покрытия расходов местных бюджетов за счет этих налогов их ставки

необходимо было бы увеличить в несколько сот раз. Это нереально, так как

усилит налоговый пресс на предприятия и физических лиц, что потребует

снижения ставок налога на прибыль и других налогов.

В связи с этим в перечень местных налогов было бы целесообразно добавить

два новых вида налогов - подоходный налог с физических лиц, занимающихся

предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, а

также муниципальный налог. При этом вполне возможно исключить из числа

"местных" налог на использование местной символики и другие "неработающие"

налоги.

Подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской

деятельностью без образования юридического лица, важно закрепить за

местными бюджетами на постоянной основе, с тем, чтобы не ограничивать

возможности органов местного самоуправления в осуществлении своей

финансовой политики. Тем более, что от органов местного самоуправления в

значительной степени зависит создание благоприятных условий для

предпринимательской деятельности указанных лиц.

Учитывая значительное сокращение числа местных налогов и сборов и введение

их закрытого перечня, что резко ограничивает налоговую инициативу органов

местного самоуправления, при том что значительная часть расходов, включая

расходы, связанные с передачей государственных полномочий не имеют

источников покрытия, целесообразно введение муниципального налога в размере

до 3% от фонда заработной платы. Кроме того, в условиях проведения жилищной

реформы и повышения доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг

возможности по использованию налога с продаж, предусмотренного

законопроектом Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и

дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в

Российской Федерации", будут ограничены усилением социальной напряженности.

Муниципальный налог может вводиться правовым актом представительного органа

местного самоуправления, в котором устанавливаются конкретные ставки этого

налога и порядок его взимания.

Бюджетный и Налоговый кодексы предполагают, что до 75% муниципальных

образований потеряют от 2 до 50% доходов их бюджетов.

У ряда муниципальных образований доходы бюджетов сохранятся в прежних

размерах и только отдельные муниципальные образования смогут увеличить

доходы своих бюджетов.

Вызывает беспокойство и то обстоятельство, что бюджетный и налоговый

законодательства усиливают централизацию в процессе бюджетного

регулирования, нарушают права как субъектов РФ, так и органов местного

самоуправления в отношении самостоятельности формирования и исполнения

бюджетов соответствующего уровня. В ст.41 Бюджетного кодекса, в частности,

устанавливается: "В доходах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

согласно федеральному законодательству могут быть частично централизованы

доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней, для целевого финансирования

централизованных мероприятий. Нормативы централизованных доходов

утверждаются Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год".

Это прямо противодействует формированию финансовых основ местного

самоуправления.

В связи с этим Бюджетный и Налоговый кодексы и другие налоговые

законопроекты Правительства РФ должны быть приведены в соответствие с

вступившим в действие Федеральным законом "О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации.

Введение в действие Федерального закона "О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации" позволило уже в 1998 году

обеспечить увеличение доли собственных доходов местных бюджетов, а также

выравниванию доходов муниципальных образований.

3.2 Методические основы определения размеров региональных бюджетов.

Проблема межбюджетных отношений и, следовательно, применяемых подходов к

установлению состава и размеров закрепленных и регулирующих доходов

бюджетов субъектов Российской Федерации до настоящего времени остается

нерешенной. По-прежнему при обосновании проектов бюджетов субъектов

Федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от

регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и

субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим

бюджетам.

Отсутствие единых для Российской Федерации научно-методических принципов

обоснования размеров необходимых территории финансовых ресурсов интенсивно

провоцирует руководителей субъектов Федерации на выбивание разного рода

льгот и привилегий для своих регионов и постоянное объяснение этого

спецификой территории, "особыми условиями" местоположения, социально-

экономической обстановкой и т.п.

Несовершенство системы бюджетных отношений вызвало попытки отдельных

субъектов Федерации отказаться от перечисления в полном объеме налоговых

поступлений в федеральный бюджет в установленных размерах, перейти на

одноканальную схему перечисления доходов в бюджет и т.д.

Несмотря на регламентированное Конституцией равенство субъектов Федерации,

фактически до настоящего времени республики в составе России имеют прав

существенно больше, чем другие регионы. Более того, фактическое неравенство

подкрепляется сейчас подписанием двухсторонних договоров о разделении

полномочий с рядом субъектов Федерации вместо того, чтобы подготовить

единый нормативно-правовой акт для всех.

Жизненно необходима подготовка конструктивной методики, обеспечивающей всем

субъектам Федерации равные условия для развития и функционирования.

Очевидно, что пропорции распределения бюджетов по уровням должны

определяться исходя из функций и задач, решаемых на каждом уровне

(федеральном, региональном, муниципальном).

Федеральный бюджет Российской Федерации должен использоваться для

формирования и реализации общегосударственных (федеральных) программ

развития и текущего содержания объективно необходимых федеральных структур.

В то же время каждый субъект Федерации, административный район или город

должен реализовать свои региональные и муниципальные программы и иметь

финансовые ресурсы на текущее содержание соответствующих местных структур.

С 1994 г. финансовая помощь регионам оказывается в виде трансфертов. Однако

схема формирования фонда финансовой поддержки при этом предполагает

предварительную централизацию отчислений от НДС в федеральном бюджете,

вследствие чего почти все регионы попадают в категорию нуждающихся.

Целесообразно использовать методику обоснования размеров расходов бюджетов

регионов, позволяющую устанавливать нормативы отчислений от регулирующих

доходов в бюджеты субъектов Федерации с тем, чтобы все регионы страны имели

равные возможности социально-экономического развития. В расходной части

местных бюджетов, с нашей точки зрения, должны выделяться "бюджет текущих

расходов" (GTP) и так называемый "бюджет развития". Размер "бюджета

развития" (БР), по нашему мнению, должен устанавливаться следующим образом:

БР(Т+1) = БТР(Т+1) * КР(Т),

где БР(Т+1) - размер бюджета развития субъекта Федерации в плановом периоде

(Т+1);

БТР(Т+1) - размер бюджета текущих расходов (текущего содержания) субъекта

Федерации в плановом периоде;

КР(Т) - коэффициент рентабельности экономики Российской Федерации в

отчетном периоде (Т) как отношение совокупной прибыли к совокупным затратам

во всех отраслях.

В свою очередь: БТР(Т+1) = БТР(Т) * 1 (Т+1),

где БТР(Т) == БНБО * КСУ * КО * ЧН(Т);

БНБО - базовый норматив бюджетной обеспеченности в регионе:

КСУ - коэффициент северных удорожаний;

КО - коэффициент отставания уровней развития социальной сферы от

среднероссийского уровня;

БТР(Т) - размер бюджета текущих расходов субъекта Федерации в отчетном

периоде;

1(Т+1) - сводный индекс удорожания расходов в плановом периоде по сравнению

с отчетным периодом;

ЧН - численность населения региона.

В целом размер расходов бюджета субъекта Федерации (РБ) будет составлять:

РБ(Т+1) = БТР(Т+1) + БР(Т+1).

Такие размеры расходов бюджета (как минимум) должны иметь все субъекты

Федерации. Возможности для развития социальной и производственной

инфраструктуры, решения иных региональных проблем должны предоставляться

всем в равной степени.

Из рассмотренного выше следует, что размер бюджета развития должен

определяться в зависимости от эффективности, рентабельности экономики в

отчетном периоде. На данном этапе социально-экономического развития России

для расчета размеров бюджетов развития субъектов Федерации достаточно

использовать среднероссийский коэффициент рентабельности, а не региональные

коэффициенты. Это связано с тем, что в России производительные силы

размещены крайне неравномерно. Эффективность экономики регионов пока в

значительной степени определяется прошлыми решениями. Развиваться же должны

все регионы, что и определяет необходимость использования на данном этапе

для обоснований размеров бюджетов развития среднероссийского коэффициента

рентабельности. Таким образом, если на основе данных органов статистики

процент рентабельности экономики в 1997 г. составит 25%, то:

БР(1997) = БТР(1998) * 0,25.

Природно-климатические и экономические условия в различных регионах очень

разные, соответственно и расходы бюджета (БТР и БР), и доходы

распределяются очень неравномерно. Одни субъекты Федерации, развитые в

экономическом отношении и находящиеся в благоприятных природно-

климатических условиях, только за счет закрепленных доходов могут

сформировать свои бюджеты текущих расходов содержания и бюджеты развития

даже при минимальных нормативах отчислений от регулирующих доходов (НДС,

например). Другие регионы вследствие недостаточного уровня экономического

развития, северных удорожаний не могут сформировать такие бюджеты даже при

100%~х нормативах отчислений от всех налогов в их бюджеты. Такие субъекты

Федерации должны получать трансферты на текущие расходы и субвенции на

капитальные затраты под целевые программы.

Однако расходы развития (бюджеты развития) в указанных размерах наряду с

бюджетами текущих расходов должны быть предусмотрены для всех субъектов

Федерации.

Таким образом. При едином принципе о6основания размеров бюджетов субъектов

Федерации нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональные

бюджеты могут быть различными, дифференцированными. Появляется возможность

их объективно- необходимой дифференциации. (В первую очередь, это, конечно,

относится к нормативам отчислений в региональные бюджеты от налога на

добавленную стоимость, акцизов, таможенных сборов и пошлин). Единство

должно быть в главном - в равных возможностях регионов, а не в одинаковых

ставках отчислений от регулирующих налогов. При этом практически

обеспечение формирования региональных бюджетов в указанных размерах может

быть часто реализовано за счет дифференциации нормативов отчислений в

региональные бюджеты даже только за счет одного налога - налога на

добавленную стоимость.

Все регионы при такой схеме обоснования размеров местных бюджетов будут

иметь равные возможности по их развитию, по капитальным вложениям для

решения региональных проблем. Сократится и число обращений на федеральный

уровень с просьбами о выделении дотаций и субвенций, уменьшатся и

разногласия между субъектами Федерации. Правительству и Министерству

финансов будет легче проводить согласование региональных бюджетов.

Предложенная укрупненная методика может быть развита и детализирована в

направлении учета разных исходных условий, в которых находятся различные

регионы. Так, размер бюджета может быть скорректирован на основе сравнения

уровней обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры через

интегральный "коэффициент отставания" региона от среднего по России уровня

обеспеченности. (Или наоборот - через коэффициент опережения). Тогда размер

бюджета развития регионов будет тем больше, чем больше коэффициент

отставания уровня социального развития региона от среднего.

Отметим также, что все указанные расчеты могут сначала производиться в

удельном исчислении - в расчете на одного жителя региона. Это позволяет

сравнивать планируемую бюджетную обеспеченность разных регионов.

Предлагаемые методические основы могут использоваться и для

совершенствования межбюджетных отношений в каждом из субъектов Федерации

при формировании и согласовании размеров бюджетов районов и городов на

соответствующих уровнях.

3.3 Пути совершенствования межбюджетных отношений

Бюджетный кризис, поразивший страну на пути ее становления на рельсы

рыночной экономики, в значительной степени стал катализатором тех

негативных тенденций, что мы наблюдаем на всех уровнях бюджетной системы.

Финансовый кризис 1998 года, поразивший страну, показал, что финансовой и

бюджетный кризис России, продолжавшийся с 1991 года, пришел к своему

логическому завершению. Огромные суммы заимствований, набранные за этот ряд

лет, фактически “проедались” и не способствовали развитию экономики страны.

17 августа 1998 года Правительство РФ объявило себя банкротом в отношении

оплаты внешнего и внутреннего долга. Такое положение усугубило бюджетный

кризис страны, что сделало до настоящего времени невозможным привлечь

внешние заемные средства, которые на протяжении ряда лет шли на покрытие

дефицита бюджета. В таких условиях в 1999 году необходимо свести бюджетный

дефицит к минимуму.

Анализ, проведенный во второй главе дипломной работы, показал, что

финансовый кризис, охвативший всю страну, не обошел стороной и Хабаровский

край. Дефицит краевого бюджета составил: в 1995 году - 1,33% к расходам, в

1996 году – 35%, в 1997 году – 43 %. Покрытие дефицита осуществлялось за

счет заимствований из целевых фондов, за счет ссуды МФ РФ и других заемных

средств. В 1999 году прогнозируемый дефицит составил - 17,5%. Исполнение

расходов краевого бюджета составило: в 1995 году – 93%, в 1996 году –

89%, в 1997 году – 96%.

Одной из важнейших задач по исполнению бюджета 1999 года остаётся

обеспечение устойчивого экономического роста.

Для этого необходимо создать благоприятную обстановку для инвестиций,

продолжать работу по оживлению промышленности, начать реализацию

активной промышленной политики, надежно гарантировать права собственника и

инвестора. Задача существенного снижения уровня материального неравенства

приобретает в 1999 году особое значение в связи с необходимостью вывода из

глубокого кризиса отраслей социального комплекса. Решение этих вопросов во

многом зависит от федеральных законодательных и исполнительных

органов. Необходимо увеличить собираемость налогов “живыми” деньгами,

расширить и укрепить доходную базу бюджетов, упорядочить бюджетные

процедуры.

Ограниченность финансовых ресурсов и назревшие преобразования в

бюджетной сфере вызывают необходимость, с одной стороны - уменьшить

расходы, которые не являются первоочередными и эффективными, а с другой

стороны определить ограниченный круг приоритетов и усилить контроль за

рациональным использованием государственных средств. В 1998 году

предлагалось перейти к планированию расходов не на основе заявленных

потребностей, а исходя из возможностей бюджета. Однако краевой закон о

минимальных финансовых нормативах финансирования бюджетных отраслей для

краевой сети и бюджетов муниципальных образований к ноябрю 1998 года принят

не был. Его применение после принятия в первоочередном порядке

Законодательной Думой Хабаровского края должно существенно повысить

реальность составляемого бюджета на очередной год.

Важнейшим направлением совершенствования бюджетных процедур является

реформа системы межбюджетных отношений. Определяющим условием её

нормального функционирования является финансовый контроль со стороны

краевого центра за правильным и целесообразным расходованием средств

бюджетами муниципальных образований.

Необходимо найти оптимальное решение проблем бюджетного регулирования

в крае. Первоочередными задачами в этой области остаются укрепление

доходной базы местных бюджетов и установление прямой зависимости между

выделением финансовой помощи из вышестоящего бюджета и выполнением заданий

по мобилизации доходов в этот бюджет, сокращению недоимок, а также ходом

реформ жилищно - коммунального хозяйства, восстановлением практики

проведения ревизий бюджетов, получающих средства из вышестоящего бюджета.

Внедренная в начале 90-х годов методика межбюджетных отношений и

особенно методика определения трансферта из фонда финансовой

поддержки регионов привела к разрушению бюджета края, включая местные

бюджеты.

Местные бюджеты, особенно бюджеты районов, cельских и поселковых

образований лишились устойчивой налоговой базы. В эти бюджеты не

зачисляется налог на прибыль предприятий из-за отсутствия самих

предприятий, не зачисляется налог на добавленную стоимость из-за

низкого процента зачисления этого налога в бюджеты районов, почти

на половину сократилось поступление лесного дохода из-за того, что

40 % его будет зачисляться в республиканский бюджет, нет

трансферта, поскольку выделяемый из республиканского бюджета

трансферт покрывает разрыв между расходами и доходами,

согласованными с Министерством финансов республики всего на 15 -

20 процентов.

Например, в соответствии с установленным Правительством порядком

Министерством финансов РФ проведено согласование с администрацией

края показателей бюджета края на 1998 год на предмет определения

трансферта. Определены параметры минимального консолидированного

бюджета по доходам - 3,4 млрд. рублей, по расходам - 6,4 млрд.

рублей. Недостающая сумма доходов для покрытия расходов составила 3

млрд. рублей, однако Министерство финансов и Правительство

республики внесло предложение в Государственную Думу об установлении

трансферта в размере 930 млн. рублей и это предложение было

утверждено. В результате дефицит бюджета составил почти 2 млрд.

рублей. Впоследствии и эта сумма трансферта была уменьшена до 833

млн. рублей, а к ожидаемому исполнению до 374 млн. рублей, или

минимальная потребность в покрытии разрыва между доходами и

расходами будет обеспечена только на 11 процентов.

По состоянию на 18 ноября 1998 года трансферта уже получено 384

млн. рублей. Это значит, что бюджет края не в состоянии погасить

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15