Дипломная работа: Современная украинская государственность региональные геополитические аспекты

Следует отметить, что характерной особенностью Украины в начале 1990-х гг. была слабость или просто отсутствие законодательной базы, регулирующей формирование органов власти на областном и местном уровне. В результате и возникла ситуация 1994 г., когда на региональный уровень фактически вернулась трансформированная советская система, дополненная институтом всенародно избираемого председателя местной рады.

Таким образом, только в 1995 г. в Украине определяется система органов власти на региональном и местном уровне. На уровне областей ее составляют областные государственные администрации, главы которых назначаются президентом и входят в вертикаль исполнительной власти. Властная вертикаль продолжена на уровень административных районов, где действуют районные государственные администрации. В городах, селах и поселках вводится местное самоуправление, предполагающее всенародные выборы городских голов, возглавляющих городские рады и горисполкомы.

Итак, к настоящему времени в Украине создана властная вертикаль, в целом соответствующая принципам унитарного государства. Статья 118 конституции гласит: “Исполнительную власть в областях и районах… представляют местные государственные администрации… Состав местных государственных администраций формируют главы местных государственных администраций. Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются Президентом Украины по предложению Кабинета министров Украины. Главы местных государственных администраций при исполнении своих полномочий несут ответственность перед Президентом Украины и Кабинетом министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня… Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти более высокого уровня. Решения глав местных государственных администраций, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины могут быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины или главой местной государственной администрации более высокого уровня”.

Тем самым конституционными принципами территориально-государственного устройства Украины являются:

1)                Вертикаль исполнительной власти, в которой центр представляют президент и кабинет министров, а территории – местные государственные администрации двух уровней – областные и районные.

2)                Назначение глав местных государственных администраций всех уровней президентом Украины.

3)                Ответственность глав областных государственных администраций перед президентом и кабинетом министров, а глав районных государственных администраций – еще и перед главами областных государственных администраций.

4)                Возможность отмены решений глав местных государственных администраций президентом, а в случае с районами – главами областных государственных администраций.

Полномочия местных государственных администраций определены в статье 119 конституции: “Местные государственные администрации на своей территории обеспечивают:

1)                исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти;

2)                законность и правопорядок, обеспечение прав и свобод граждан;

3)                выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны …, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинство также программ их национально-культурного развития;

4)                подготовку и исполнение областных и районных бюджетов;

5)                отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;

6)                взаимодействие с органами местного самоуправления;

7)                реализацию других данных государством, а также делегированных радами полномочий”.

Закон “О местных государственных администрациях” принят в мае 1999 г. Он уточняет полномочия местных государственных администраций, особенности их формирования и отношений с иными властными органами.

Сложным и слабо проработанным вопросом остаются отношения между местными государственными администрациями и радами соответствующего уровня. Областные рады и их председатели являлись главными центрами региональной власти на этапе 1991-92 и 1994-95 гг. На этапе 1992-94 гг. они вели борьбу с представителями президента, которые с разной степенью успешности пытались оттеснить областные рады от рычагов управления территориями. Следует отметить, что в отличие от России в Украине эти противоречия не привели к разгону советов, и представительная власть на региональном уровне развивалась эволюционно, ее перевыборы проходили строго в конституционные сроки – в 1990, 1994 и 1998 гг.

Хотя тенденция к формированию в регионах режимов с доминированием исполнительной власти была заметна и стимулировалась президентскими структурами, областные рады сохранили существенные полномочия и политические амбиции. Причем их функции довольно расплывчаты. С одной стороны это принижает политическую роль областных рад, но с другой стороны дает им возможность для самостоятельного принятия решений, в частности по вопросам управления собственностью, оспорить и отменить которые бывает трудно, поскольку областные рады не вписаны во властную вертикаль.

На настоящем этапе в Украине на территориальном уровне отсутствует система сдержек и противовесов. Областные и районные рады в Украине считаются не органами законодательной власти, а органами местного самоуправления, т.е. государственная власть в регионах представлена только местными государственными администрациями. В результате не действуют ни механизм парламентского контроля за деятельностью местных администраций, ни механизм контроля за принятием решений местными радами. Администрации подотчетны и подконтрольны местным радам только в части тех полномочий, которые были им специально делегированы местными радами. Единственной возможностью влияния на ситуацию в областной исполнительной власти является выражение недоверия главе местной государственной администрации. В случае принятия соответствующего решения президент обязан рассмотреть вопрос, но отстранить от должности главу местной государственной администрации он должен, только если решение о недоверии принято двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующей рады. Таким образом, контроль за деятельностью региональной исполнительной власти осуществляет только центр.

Наряду с местными государственными администрациями в регионах действуют органы местного самоуправления, которым посвящен раздел 11 конституции. Органами местного самоуправления в Украине служат рады и их исполнительные органы. Депутаты местных рад избираются сроком на 4 года.

При этом ситуация в городах, селах и поселках отличается от ситуации в областях и административных районах. На уровне населенных пунктов от деревень до крупных городов функционирует институт городского, сельского или поселкового головы, который всенародно избирается на четыре года. Глава местного самоуправления по должности возглавляет исполнительный орган местного самоуправления (исполнительный комитет) и председательствует на заседаниях рады, т.е. соединяет функции главы собрания депутатов и исполнительного органа местной власти. В ведении органов местного самоуправления находятся коммунальная собственность и предприятия, местные бюджеты, программы развития, налоги и сборы, проведение местных референдумов.

На уровне областей и административных районов, как уже говорилось, действует вертикаль исполнительной власти. Органами местного самоуправления здесь являются областные и районные рады, председатель которых избирается депутатами и возглавляет исполнительный аппарат рады, не являющийся, однако, органом региональной исполнительной власти, в отличие от былого обл- или райисполкома. Таким образом, на уровне областей и районов система власти разделена на государственную исполнительную власть и местное самоуправление. Органы местного самоуправления здесь могут выражать недоверие главам государственных администраций соответствующего уровня, а их повседневная деятельность сводится к утверждению и контролю за исполнением бюджетов, программ социально-экономического развития.

При внешней простоте типично унитарной системы организации властных органов в регионах существующая система включает конфликтные узлы. Она сложилась на фоне конфликтов двух типов:

·           между главами областных администраций и областными радами;

·           между главами областных администраций и городскими руководителями.

Во-первых, каждая область делится на территории двух типов – города областного подчинения и административные районы. В последних продолжается общеукраинская властная вертикаль, и функционируют государственные администрации, подконтрольные центру и областным администрациям. В то же время на уровне городов областного подчинения властная вертикаль прерывается, там действуют избираемые народом органы местного самоуправления, которые не подотчетны государственным администрациям.

Во-вторых, не вполне определенными остаются статус областных и районных рад и их взаимоотношения с органами государственной исполнительной власти. Областные рады не имеют статуса региональных законодательных органов и считаются органами местного самоуправления. Помимо политико-правовых проблем, существует проблема управления собственностью: конституция допускает, что собственность может находиться в ведении как государственной власти, так и органов местного самоуправления, областных и районных рад, она может передаваться от одних органов власти другим. Так, районные и областные рады могут управлять коммунальной собственностью, передаваемой им органами местного самоуправления, действующими в населенных пунктах, и государственной собственностью, передаваемой органами государственной исполнительной власти.

Региональный политический процесс и формирование региональных элит

Современная ситуация на региональном уровне определяется несколькими факторами:

1.          Статус глав областных государственных администраций явно недостаточен для того, чтобы они могли сформировать каждый в своем регионе устойчивую “партию власти”. Сказывается их частая сменяемость. К тому же они, как правило, не пользуются популярностью. В этой ситуации Киев получает возможность эффективно влиять на губернаторов и использовать их зависимое положение. При этом возможности самих губернаторов в рамках регионов ограничены и сильно зависят от субъективных факторов – личного влияния и авторитета, а эти факторы зачастую работают против них.

2.          В этой ситуации характерным явлением становится рост влияния выборных глав местного самоуправления, которые нередко являются более авторитетными и активными политиками, чем губернаторы. В результате происходит поляризация областной элиты с выделением групп, ориентированных на губернаторов или мэров крупных городов.

3.          Неопределенным остается позиционирование в рамках региональных политических режимов областных рад. После новых выборов 1998 г. в ряде регионов появились достаточно самостоятельные областные рады во главе с влиятельными председателями. В результате отношения между областными администрациями и радами стали достаточно сложными.

4.          Украинские власти активно используют свои возможности для вмешательства в ситуацию на областном уровне. Об этом свидетельствует не только частая смена губернаторов в ряде регионов, но и деятельность, направленная на устранение глав городского самоуправления, связанных с оппозиционными финансово-промышленными группами.

Взаимоотношения центральных и региональных элит.

Особенностью Украины является небольшая дистанция между центром и регионами. В результате трудно провести четкую границу между “столичной” и “провинциальной” политикой. Руководители страны, ведущие политики в подавляющем большинстве являются выходцами из регионов, сохраняющими устойчивые связи со своими территориями и лоббирующими их интересы. Весьма устойчивыми остаются традиции землячества, ведущие к формированию политических кланов с общими региональными корнями. Эти традиции усиливаются существенными культурно-историческими и политико-психологическими различиями между территориями и отсутствием “технократического” политического класса, формирующегося на началах профессионализма. В результате личные и региональные связи становятся определяющим фактором в формировании украинских элитных групп.

Ярким примером стало формирование в украинской элите ряда “вертикальных” групп, представленных в центре и имеющих определенные региональные корни или сети региональных “представительств”. Развитие этих групп шло по двум сценариям – регионально-отраслевому и партийному. Первый сценарий означал формирование представительных региональных лобби, значимых на общеукраинском уровне и даже определяющих общенациональную ситуацию. В соответствии со вторым сценарием создавались политические партии, объединяющие элиты ряда регионов.

Наиболее влиятельными на общеукраинском уровне традиционно считаются донецкая и днепропетровская группы, представляющие два крупнейших промышленных региона Украины, всегда занимавших особое положение не только в Украине, но и в Союзе. Достаточно вспомнить, что Донбасс являлся одним из основных угольных регионов СССР, а Днепропетровская область стала мощной “кузницей кадров” советской элиты (родина Л.Брежнева, В.Щербицкого, председателя Совета министров СССР Н.Тихонова, председателя КГБ СССР В.Чебрикова). Выходец из Днепропетровской области В.Щербицкий на протяжении 17 лет работал партийным руководителем Украины. А последним партийным руководителем Украины являлся выходец из Донецкой области С.Гуренко. Также позиции представителей Донбасса были сильны в правительстве. В 1987-90 гг. Совет министров Украины возглавлял В.Масол, долгое время работавший на предприятиях Краматорска, а затем перешедший в украинский Госплан. Его сменил В.Фокин, трудовая биография которого связана с шахтами Луганской области (лидер луганского землячества в Киеве). Любопытно, что в 1990-91 гг. посты партийного руководителя Украины и председателя Совета министров находились в руках представителей Донбасса.

После образования независимого Украинского государства, несмотря на спад производства, Донецкая и Днепропетровская области сохранили значительную часть своего промышленного, в т.ч. экспортного потенциала, а также возможности и традиции лоббирования своих интересов в Киеве. В этих регионах формируются сильные элитные группы, пользующиеся влиянием в центре. Причем все чаще проявляется конкуренция между ними. Показательно, что президент Л.Кравчук приглашает на пост премьер-министра представителя Днепропетровска, бывшего директора мощного предприятия ВПК – Южного машиностроительного завода Л.Кучму, которого в свою очередь сменяет руководитель крупной донецкой шахты им. Засядько Е.Звягильский.

В 1994 г. представитель Днепропетровска Л.Кучма становится президентом Украины, что постепенно приводит к усилению позиций днепропетровской группы в Киеве. Однако сначала он приглашает на работу премьер-министром выходца из Донецкой области В.Масола (при этом уроженца Черниговской области, как и сам президент). Тем самым создается некий баланс сил между Днепропетровском и Донецком. Однако уже весной 1995 г. кабинет министров возглавляет выходец из структур КГБ, представитель Центральной Украины Е.Марчук (родился и работал в Кировоградской области, затем – в Полтавской области), не связанный с крупными промышленными регионами.

Затем начинается определенная концентрация власти в руках днепропетровцев. В мае 1996 г. глава администрации Днепропетровской области П.Лазаренко занимает пост премьер-министра Украины, в 1997 г. его сменяет бывший председатель Днепропетровского горисполкома в 1989-93 гг. В.Пустовойтенко, проработавший премьер-министром до конца 1999 г. Вместе с В.Пустовойтенко в правительстве работал заместителем главы кабинета министров еще один представитель Днепропетровска, бывший комсомольский руководитель области С.Тигипко. Днепропетровские корни имеет и один из влиятельных украинских “олигархов” В.Пинчук. На этом основании можно сделать вывод, что Днепропетровская область и в годы независимости, особенно при Л.Кучме сохранила свой особый политический статус, играя роль “кузницы кадров” и будучи региональным центром мощной “вертикальной” элитной группы.

Влияние донецкой группы оказалось гораздо более слабым. Ее представителю Е.Звягильскому не удалось утвердиться на политическом Олимпе, после ряда скандалов на время он даже был вынужден покинуть страну, а затем вернулся в Донецк на свою шахту. Не смог удержаться и В.Масол. Донецкая элита оказалась поделена на несколько групп, ни одна из которых не имела достаточного влияния на Киев.

Аналогичных по мощи “вертикальных” групп регионального происхождения в современной Украине нет. Можно говорить о более выраженном влиянии на политику центра выходцев из ряда крупных региональных центров, однако это влияние нельзя назвать стабильным. Например, перевод в Киев мэра Харькова Е.Кушнарева и его работа на посту главы президентской администрации позволяли говорить о формировании харьковской группы. В регионе ее представлял достаточно влиятельный губернатор О.Демин.

            Другой формой создания “вертикальных” элитных групп стали “партии власти” – политические партии, представляющие собой объединения определенных групп столичного и регионального чиновничества и бизнеса. Особенности формирования “партий власти” через корпоративные и личные связи предопределили их крайне неравномерное представительство в регионах.

            Наиболее крупным проектом “партии власти” стала НДП, лидером которой являлся винницкий губернатор А.Матвиенко. Активную поддержку партии оказывал премьер-министр и представитель Днепропетровска В.Пустовойтенко. На этапе кампании по выборам в Верховную Раду в 1998 г. НДП обеспечила себя достаточно сильное представительство в региональных органах власти. Ее членами являлись губернаторы Винницкой, Житомирской, Луганской и Харьковской областей, в предвыборный партийный список НДП вошли губернаторы Винницкой и Харьковской областей. После выборов 1998 г. лидер крымской организации С.Куницын стал премьер-министром республики. Заметно, что наибольшее влияние НДП имела в региональной элите на Востоке и Юге Украины.

            Аграрное крыло украинской “партии власти” некоторое время представляла АПУ. Эта партия также создавалась методами мобилизации регионального чиновничества, имеющего отношение к аграрному комплексу. Наиболее устойчивые позиции эта “партия власти” обрела на Западе Украины, где АПУ пыталась стать “номенклатурным” противовесом националистам и, соответственно, главной опорой Киева. Действительно, на Западе центральная власть, вытесняя националистов с политической сцены, могла играть на местных крестьянских традициях и использовать высокую долю сельского населения. Поэтому на этапе 1998 г. АПУ заняла очень выгодную нишу. Наиболее высокий уровень представительства был обеспечен в Ровенской области (губернатор – лидер областной организации АПУ) и Львовской области (губернатор – член АПУ, сама партия, судя по числу и статусу участников, практически стала местной “партией власти” вместо НРУ). Достаточно сильные позиции АПУ имела в администрациях Волынской и Житомирской областей. В предвыборном списке АПУ 1998 г. значились губернаторы Житомирской, Одесской и Ровенской областей, тогдашний крымский премьер-министр А.Франчук. Членом АПУ является новый губернатор Николаевской области А.Гаркуша.

            Однако, начиная с 1999 г., НДП и АПУ оказались в кризисе в связи с падением интереса центра к самой идее “партии власти”. Президент отказался быть лидером одной из этих партий, что понизило их статус. В результате они, и прежде всего НДП, превратились в узкие и недолговечные клиентелы своих киевских лидеров.

            Наиболее интересным и ярким примером создания “вертикальной” элитной группы стала СДПУ (о). В центре ее ядром стала т.н. “киевская” группа во главе с Г.Суркисом. Она сформировалась в основном из политиков и бизнесменов, длительное время работавших в Киеве. Например, один из ее представителей В.Згурский возглавлял городской совет в 1979-90 гг. После 1991 г. все они стали крупными бизнесменами, а Г.Суркис обрел статус “олигарха”. Не случайно в 1999 г. Г.Суркис баллотировался на пост мэра Киева. Другой крупный представитель группы В.Медведчук занял пост вице-спикера украинского парламента.

Страницы: 1, 2, 3