Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации
Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации
Содержание
Введение.. 3
Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования 7
1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной
экономике 7
1.2 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. 14
1.3 Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских
странах. 25
Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация
35
2.1 Экономические условия, сложившиеся в России. 35
2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета
государства 45
2.3 Существующие методики финансовой помощи регионам 52
Глава 3. Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных
отношений в условиях рыночной экономики 64
3.1 Основные направления бюджетной политики в России 64
3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление
формирования эффективной экономики 71
Заключение 75
Библиография 80
Приложения …………………………………………………………………………84
Введение
Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в
стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты
субъектов Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает
оставаться исключительно актуальной. Отношения федерального центра с
регионами обострились. Поэтому в сложившейся ситуации представляется важным
получить на вопрос: насколько проводимая федеральным правительством
политика в области помощи регионам эффективна, способствует «выравниванию»
бюджетных расходов, стимулирует регионы к «зарабатыванию» средств.
В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли
регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что
«средства ФФПР (трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести
приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы
субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до
одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР
уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР), который
показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в
расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по
Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня
финансирования бюджетных расходов».
Основной принцип, используемый при определении перечислений из
федерального бюджета, – выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако
трансферты – не единственный источник средств, поступающих в регионы из
федерального бюджета. Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое
финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые
министерства). Таким образом, общий объем перераспределяемых средств
достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства,
получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных
доходов.
Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета,
затрудняют ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если
предположить, что никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние
региона может быть оценено по тому, сколько собственных доходов имеет
бюджет. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые поступления в
региональные бюджеты без дополнительных поступлений извне. В увеличении
этой части доходов региональных бюджетов должно быть заинтересовано и
федеральное и региональное правительства. Именно величина собственных
доходов начнет являться тем показателем, который в большей степени может
характеризовать финансовое благополучие региона.
Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже
отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать
бедные регионы по уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что
такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних
регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает
стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к
ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это
снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо.
Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с
ранжированием по расходам выявляет некоторые закономерности. Для
большинства регионов дополнительные средства практически ничего не меняют в
расстановке регионов относительно друг друга (особенно для регионов первых
двух двадцаток). Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким
уровнем бюджетных расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие
собственные доходы, Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО,
Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика
Бурятия, резко улучшают свое положение. Так, например, удельные расходы в
Кабардино-Балкарии практически равны расходам в Свердловской области,
Республике Алтай – в Московской области, Республике Тыва – в Новгородской
области. Причем продвижение вверх в рейтинге «по расходам» самых
«незарабатывающих» регионов не может быть объяснено тем, что из-за
природных условий в этих регионах индекс бюджетных расходов выше. Вместе с
тем, перемещение этих регионов из замыкающих в центральную часть приводит к
тому, что замыкающими (регионами с самыми низкими удельными расходами)
становятся такие регионы, как Тамбовская, Брянская, Пензенская области.
Таким образом, при всей сложности и запутанности трансфертной политики
и политики федеральной поддержки регионов, на первый план, видимо, выходят
сугубо политические факторы, а вопросы «выравнивания» отодвигаются на
второй план (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое
положение). Все это приводит к ухудшению положения ряда регионов, которые
способны зарабатывать.
Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не
стимулирует регионы к зарабатыванию средств. Следовательно, необходимо
переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа
«выравнивания расходов» к принципам «стимулирования получения собственных
доходов».
В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных
отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в
данном процессе.
Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной
политики на отношения между бюджетами всех уровней.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
. рассмотреть сложившуюся экономическую ситуацию в России;
. провести анализ исполнения государственного бюджета;
. рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам;
. указать возможные направления совершенствования бюджетной
политики и межбюдетных отношений.
Теоретической и методологической основой исследования послужили
законодательные и нормативные документы государственных органов Российской
Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных
Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные,
материалы монографических работ и текущих публикаций.
Глава 1. Бюджетная политика как элемент государственного регулирования
1.1 Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике
В настоящее время в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений
на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов
государственной власти РФ, её субъектов и органов местного самоуправления.
Среди мер по преодолению бюджетного кризиса особое место занимает
упорядочение межбюджетных отношений.
Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация
многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет,
бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские,
районные и т.п.).
На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными)
бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно,
никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование
налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.
До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым
территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для
перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи
субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной
основе были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой
поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была
заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений.
Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не
удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого
использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного
завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром;
использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного
1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по
доходам.
Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности,
трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют
на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные
полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы
и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-
экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.
Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и
росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для
обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует
сокращению дотационности бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых
потоков.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных
отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что
усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов
Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников. В последние
годы снижается удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет. В
1994 г. он составил 37,9%, в 1995 г. - 46,5, в 1996 г. - 48,6, в 1997 г. -
44,4, в первом полугодии 1998 г. - 42,1%. Одновременно сокращались
поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем
направлениям межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и
жилья, северный завоз, реализация региональных программ и др.).
Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и
доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные
гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся
непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные
соображения не позволяют прекратить финансирование государственных
расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые
возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны.[1]
Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило,
поступает "живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные
социальные платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-
суррогатной формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося
хронического недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно
использовались неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных
поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в
1997 г. - 15,4, в 1998 г. - 12,4% (было объявлено о полном прекращении с 1
января 1998 г. практики налоговых зачетов, но в связи с бюджетным кризисом
с июня взаимозачеты возобновились).
Таким образом, формирование системы межбюджетных отношений является на
сегодняшний день необходимым и крайне современным шагом. Концепцией
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и
на период до 2000 г., утвержденной Постановлением Правительством РФ
23.04.1998 г. (далее по тексту «Концепцией»), предусмотрен целый комплекс
необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также
содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в
числе которых:
. утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов,
устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание
бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора
налогов;
. инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований,
обеспечивающее их целевой и эффективный характер;
. обеспечение прозрачности региональных бюджетов;
. отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;
. заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального
казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ
региональных бюджетополучателей;
. консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование
собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов
из ФФПР;
. обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от
предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим
задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;
. особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий
жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их
бюджетов;
. введение механизма внешнего финансового управления для регионов,
находящихся в состоянии финансового кризиса;
. создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по
оздоровлению региональных финансов.
Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса РФ
названо данной Программой в числе условий для преодоления финансового
кризиса (БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного
пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для
нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации.[2]
В Концепции расходные полномочия распределены между бюджетами.
Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные
органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную
деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность
государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-
технический прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики,
железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на содержание
учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов
государственной власти; на обслуживание и погашение государственного долга
РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий,
финансируемых из федерального бюджета; на пополнение государственных
запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного
материального резерва; на реализацию решений федеральных органов, приведших
к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней; на
осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни
власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на федеральные
инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов Федерации и др.
Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на
органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на
формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические
связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов
государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального
значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и
погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их
территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным
бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на
муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в
результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли
увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и
др.
Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются
расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной
собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения,
культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной
собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные
органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное
хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог
местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и
переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в
ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и
муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами
местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга;
на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и
местных референдумов и др.
Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и
муниципальных образований финансируются расходы на государственную
поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства
и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного
транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на
правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно-
исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские
работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту
населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных
ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций
и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных
и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую
помощь другим бюджетам и т.д.
В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального,
регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых
актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в
федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с
субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и
бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней.
Субъектам РФ рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|