Бюджетно-финансовая система Пенсионного фонда России

обслуживанию.

Организационно-правовая система пенсионного обеспечения представляет

собой сочетание некоторых организационных форм страховой фондируемой

системы и бюджетного обеспечения. Создание автономного Фонда, учреждение

постоянного источника поступления в форме страховых взносов, наделение

Фонда полномочиями по капитализации средств при отсутствии законодательного

закрепления за Фондом долговременных обязательств перед активными

плательщиками взносов сформировали реальные предпосылки для

недолговременной финансовой стабильности Пенсионного Фонда.

Государственная программа в области пенсионного обеспечения с тех пор

не раз менялась. Но в этих изменениях не прослеживалось продуманной

стратегической линии. Все многократные перемены в значительной мере

«работали» на снижение надежности государственного пенсионного обеспечения,

так как привели к разбалансированию текущих обязательств и ресурсного

обеспечения.

В конечном счете оказалось, что уровень пенсионного обеспечения

основной части пенсионеров не обеспечивает им прожиточного минимума. К

середине 1995-го средняя пенсия снизилась до 94 % прожиточного минимума, а

в среднем за год составила 98 % от него.3

Анализ причин возникновения финансового кризиса пенсионной системы

показал , что они значительно глубже и серьезнее, чем только непредвиденный

результат популистской социальной политики. В чем же кроются экономические

причины и где искать пути стабилизации пенсионной финансовой системы?

Финансовая система государственных фондов обязательного социального

страхования и , в первую очередь ПФР, хотя и является

__________

3См. Приложение таблица 4.

внебюджетной системой, но входит составной частью в финансовую систему

страны. И вынужденно разделяет все общие проблемы этой экономической

системы, отягощенные трудностями переходного периода, которые всем хорошо

знакомы: невыполнение финансовых обязательств по хозяйственным договорам ,

невыплата зарплаты по трудовым договорам, задержки выплати замораживание

всех видов бюджетных платежей и т.п.

Из этого должно следовать, что покуда не изменится ситуация в

финансовой системе страны, нельзя надеяться на спокойную и уверенную

перспективу и пенсионной финансовой системы, хотя она формально и

изолирована от госбюджета.

Как известно, после реформы пенсионной системы в 1991 году средства

на выплату пенсий поступали в виде страховых платежей, начисляемых в

зависимости от размера фонда оплаты труда. Понятно, что чем больше будет

зарплата трудоспособных граждан, тем больше будет доходов Пенсионного фонда

и, соответственно, средств на выплату пенсий и, наоборот. В этом

заключается простейшая формула устойчивого функционирования пенсионной

системы.

Что же происходит, когда на этот базовый механизм накладываются

многие другие факторы? Первый из них - пенсия начинает повышаться не в

связи с ростом доходов пенсионной системы, а по пенсионному закону - «в

соответствии с ростом стоимости жизни». Попросту говоря, в соответствии с

коэффициентом инфляции. Одновременно с этим действует и второй фактор -

обратный: зарплата, даже минимальная, не повышается в соответствии с ростом

потребительских цен.

Начиная с 1994 г. зарплата была фактически заморожена, т.е.

минимальный размер оплаты труда изменен один раз - в июле 1994 г. А чисто

номинальное «повышение» минимальной зарплаты в 1995 г. не сопровождалось

адекватными денежными выплатами, поскольку по большинству отраслей и сфер

хозяйственной деятельности, связанными с производством, оно не было

обеспечено финансовыми источниками. Проще говоря, зарплата начислялась, но

не выплачивалась.

Сравним динамику индексов инфляции, пенсии и зарплаты.4

Данные таблицы свидетельствуют, что даже упрощенное сопоставление

трех взаимосвязанных социально-экономических процессов, определяющих

уровень жизни: инфляции ( роста

__________

4См. Приложение таблица 5.

потребительских цен ), определяющего роста стоимости жизни, роста

среднемесячной зарплаты, средней назначенной трудовой пенсии

свидетельствуют о наличии объективного экономического противоречия.

При этом темпы роста зарплаты практически на треть отстали от роста

стоимости жизни, а пенсии более чем в 2 раза опередили рост зарплаты.

Экономический смысл этого противоречия заключается в том, что только за три

года проведения такой социальной политики в сфере доходов резко сократилась

экономическая база обеспечения пенсионной системы.

Таким образом, экономическим причинами финансового кризиса пенсионной

системы являются, с одной стороны, монетаристские ориентиры проводимой

государственной политики регулирования доходов населения, которые

определили перманентное отставание цены рабочей силы в целом и зарплаты в

частности, от роста стоимости жизни. С другой стороны - это принципы

формирования бюджетной и финансово-кредитной системы страны, направленные

на зажатие финансовых ресурсов и оборотных средств предприятий и

организаций, что вынуждает их использовать многообразные способы

неденежного проведения хозяйственных операций. Только при изменении этих

общих условий функционирования хозяйства можно рассчитывать на высокую

эффективность мер по упорядочению поступлений страховых платежей,

увеличение их размеров и своевременную выплату пенсий. Что касается

формирования средств, то здесь без усиления страхового принципа не

обойтись. Представляется целесообразным изменить порядок расчетов с ПФР и

укрепить платежные дисциплины.

Особенно важно своевременно утвердить пенсионный бюджет не в

последние дни года, что называется «по факту», а впервые, что позволит

увидеть все проблемы , которые ожидают как пенсионную систему, так и

рядовых пенсионеров.

Был принят целый пакет новых законодательных актов, среди которых

центральное место естественно занимает федеральный бюджет, а также

Федеральный закон «О тарифах страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд

социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и

Фонды обязательного медицинского страхования».

При формировании проекта бюджета ПФ были учтены действующие

законодательные акты, Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по

укреплению платежной дисциплины по расчетам с ПФ РФ» и другие нормативные

документы в области пенсионного обеспечения.

В расчетах доходов на 1996г. размер страхового тарифа был установлен

на уровне, утвержденном Федеральным законом «О тарифах страховых взносах в

Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд

занятости населения РФ и Фонды обязательного медицинского страхования на

1996год».5

Для расчета поступления страховых взносов фонд оплаты труда на 1996г.

был принят по уточненному прогнозу макроэкономических показателей страны на

1996г. в сумме 570 трлн. руб.

В доходной части кроме страховых платежей ,исчисляемых из фонда

оплаты труда, значительное место занимали прочие доходы, включающие суммы

пени и штрафов за нарушение законодательства, а также средства, возмещаемые

ПФР за выплату досрочных пенсий безработным гражданам.

В 1996 году значительные особенности содержатся в расходной части

бюджета Пенсионного фонда.6

Особую проблему финансирования представляет обеспечение повышенной

пенсии участникам войны, которая, начиная с 95 года, введена

законодательством о ветеранах, что резко увеличило расходы ПФР на выплату

пенсий и пенсионных пособий соответствующим категориям участников войны и

их семьям.

Так, расходы на выплату второй пенсии вдовам погибших на войне также

подлежали финансированию из федерального бюджета в сумме 0,6трл.руб. на

1996г.

Таким образом, суммарная величина расходов, подлежащая по

законодательству возмещению пенсионному бюджету в расчете на 1996г.из

федерального бюджета составить 15,7трл.руб.

В доходной части бюджета предусматривается 2000млрб.руб прочих

поступлений, из них 1650 млрд. руб. суммы пени и штрафов за несвоевременное

перечисление средств и нарушение порядка начисления и уплаты страховых

взносов и 350 млрд. рублей доходы, получаемые по текущему обслуживанию

органов Пенсионного фонда в коммерческих банках.

Расходы по проекту бюджету в сумме 148.3 трлн. рублей спроектированы

с учетом прогнозированного роста численности получателей пенсий, их средних

размеров, а также уточненного среднегодового роста индекса цен в 1.6 раза.

Основная сумма расходов бюджета (87 %) предусматривается на

__________

5См. Приложение таблица 2.

6См. Приложение таблица 6.

выплату трудовых пенсий.

За базу расчетов расходов на выплату трудовых пенсий принята

среднегодовая численность пенсионеров труда с учетом ее ежемесячного

прироста и средний размер назначенной трудовой пенсии с учетом ее

индексации.

Расходы, производимые за счет средств федерального бюджета,

определены в общей сумме 11.1 трлн. рублей, в т. ч. По видам пенсий и

компенсаций. Они приведены в таблице 7.7

_________

7См. Приложение таблица 7.

2. Альтернативные системы пенсионного обеспечения

Известны две системы финансирования обеспечения граждан в старости:

перераспределительная и накопительная.

Перераспределительная система характеризуется тем, что на выплаты

пенсий пожилым людям используются актуальные поступления в фонды

пенсионного страхования ( ведомство пенсионного страхования ). Лица,

платившие страховые взносы, получают при достижении пенсионного возраста

право на пенсию, которая финансируется в свою очередь следующими

поколениями плательщиков страховых взносов. В таком случае говорят о так

называемом договоре между поколениями.

При использовании же накопительной системы финансирования поступающие

страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а накапливаются в

виде определенного ( резервного ) капитала. Аккумулированные средства идут

на приобретение различных титулов собственности ( акций, недвижимости,

ценных бумаг и т.д. ). При достижении пенсионного возраста застрахованные

лица получают пенсию, которая финансируется из прибыли или из средств от

продажи резервного капитала, т.е. приобретенных титулов собственности.

2.1. Пенсионная система на основе накопительных

принципов финансирования.

Перераспределение текущих доходов от работающих (плательщиков) к

нетрудоспособным (пенсионерам) предполагает достаточно эффективное

соотношение двух указанных категорий. Распределительные системы бескризисно

существуют при соотношении 10-11 работающих на одного пенсионера: ситуация,

характерная для экономики 50-60-х годов. Распределительная система начинает

давать сбои при более низком соотношении. Учитывая, что сегодня в

Российской Федерации на одного пенсионера приходится 1.7 работающих, трудно

ожидать положительных сдвигов при сохранении прежних принципов построения

системы. Столь низкая пропорция вызвана не только демографическими

факторами и уровнем занятости в экономике, но и широким распространением

системы досрочного выхода на пенсию, по существу снижающим фактический

возраст выхода на пенсию по сравнению с общеустановленным 1.5-2 года.

Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы страны и

одновременно создать предпосылки для быстрого и устойчивого экономического

роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной

системы, построенной на принципе « солидарности поколений », к

накопительным принципам финансирования пенсий.

*В качестве реальной альтернативы действующей распределительной

системе предлагается принятая во многих странах смешанная пенсионная

система, построенная на реализации трех уровней пенсионного обеспечения

граждан.

Первый уровень-система унифицированных по размерам и условиям

социальных пенсий, предоставляемых за счет общих налогов и после

обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, кто не имел возможности

накопить необходимые средства и не имеет иных источников средств

существования в пенсионном возрасте.

Второй уровень - обязательная накопительная система, охватывающая

всех лиц, работающих по найму, построенная на принципе индивидуального

финансирования пенсий каждым работникам за счет отложенного процента от

заработной платы и инвестиционной прибыли, размер пенсии второго уровня

зависит исключительно от размера индивидуального сбережения и

инвестиционного дохода на протяжении трудового стажа.

Третий уровень - дополнительные пенсионные системы как и обязательные

для отдельных категорий работодателей. Так и носящих добровольный характер,

позволяющие пенсионное обеспечение в большем размере, чем второй уровень.

При этом ядром новой системы должна являться обязательная

накопительная система второго уровня, в рамках которой каждый работающий

сам накапливает в течение активной трудовой жизни сумму средств,

необходимую для финансирования пенсий. Элементы перераспределения рисков в

рамках системы второго уровня присутствуют на этапе приобретения лицом,

выходящим на пенсию, аннуитета.

Создание накопительной системы способна стать механизмом выхода из

пенсионного кризиса в России. Однако сам переходный период связан с

дополнительными затратами. Причем более радикальные и последовательные

преобразования, приближающие период резкого снижения для работодателей и

работников бремени финансирования пенсионной системы, оказываются на первом

этапе одновременно и более дорогостоящими.

В рамках переходного периода предполагается предоставление права

гражданам в возрасте от 30 до 40 лет с 1999 года перечислять часть

страховых взносов не в Пенсионный фонд РФ, а на собственные именные

пенсионные счета. При этом те граждане, которые выбрали накопительный

вариант, отказываются от права получения в будущем государственной пенсии

из Пенсионного фонда РФ.

Граждане, находящиеся в возрасте, превышающем 40 лет, не охватываются

данным элементом реформы вообще. По достижении соответствующего возраста

они будут получать государственную пенсию так же, как сегодняшние

пенсионеры, по распределительным принципам. При этом не предусматривается

введение каких-либо механизмов осовременивания размера выплачиваемых пенсий

и их увязки с уровнем заработной платы, на который начислялись страховые

взносы в Пенсионный фонд РФ. В перспективе это приведет к унификации

трудовых пенсий, выплачиваемых через распределительную систему всех

получателей.

Переход предполагает обязательность выбора накопительного варианта

пенсионного страхования для молодых людей, как только они достигнут 30-

летнего возраста. В то же время предложенная реформа на 20-летний

переходный период оставляет за пределами возможностей выбора между

накопительным и распределительным вариантами граждан, не достигших 30-

летнего возраста. Они сами и их работодатели должны будут в обязательном

порядке перечислять взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а не на

именной пенсионный счет - мера, носящая фискальный характер.

В рамках создаваемой системы предполагается установление минимальной,

гарантированной государством пенсии первого уровня (социальной пенсии),

право на которую имеет каждый гражданин страны. Размер этой пенсии должен

быть низким (на уровне 70-80 % прожиточного минимума пенсионера),

достаточным лишь для удовлетворения минимальных, наиболее насущных

жизненных потребностей. Эта пенсия должна выплачиваться из бюджета как мера

социальной защиты и финансироваться за счет общих налогов.

Предполагается создание пенсий третьего уровня в добровольном порядке

для всех граждан и в обязательном порядке для некоторых категорий труда.

Для того, чтобы распространение третьего уровня пенсий стало реальностью,

необходимо предоставление льгот по подоходному налогу. Программа

предполагает освобождение пенсионных взносов в негосударственные пенсионные

фонды (естественно, в некоторых пределах) от подоходного налога. Подобная

льгота станет стимулом для отчисления пенсионных сбережений

высокооплачиваемым работникам.

Для граждан возрастной когорты, не охваченной накопительной системой

второго уровня (свыше 40 лет), дополнительная негосударственная пенсия

также позволит смягчить негативные последствия унификации размеров

выплачиваемых пенсий.

1. Механизм осуществления начального этапа реформы.

Обязательным условием заключаемых с 1999 года трудовых контрактов

должно стать указание на обязанность работодателя перечислять страховые

взносы либо полностью в Пенсионный фонд (в том случае если работник

предпочел остаться в распределительной системе или по возрасту не имеет

права на выбор), либо одновременно в определенной пропорции и в Пенсионный

фонд Российской Федерации, и на именной накопительный счет (в том случае

если работник избрал накопительную пенсионную систему).

Открытие именных пенсионных счетов первоначально придется

осуществлять в отделениях Сберегательного банка, обладающего необходимой

инфраструктурой для ведения значительного числа депозитных счетов по всей

территории России, если не будет найден иной вариант решения проблемы. При

этом следует учитывать, что существующие негосударственные пенсионные фонды

на современном этапе не способны справиться с задачей осуществления

обязательного страхования.

Конечно, вариант использования Сбербанка можно рассматривать

исключительно в качестве компромисса между потребностью в ускорении начала

реформирования пенсионной системы и возникновением необходимой для этого

инфраструктуры. Создание пенсионных фондов, приспособленных для решения

глобальных задач, потребует значительного времени: в первую очередь в связи

с необходимостью создания и проведения через Государственную Думу

необходимых для обеспечения их деятельности законов. В случае решения этой

задачи вариант начала перехода к накопительной системе на основе пенсионных

фондов является более предпочтительным.

Поскольку каждый гражданин должен иметь право на открытие только

одного именного счета с одновременным исключением такого лица из реестра

получателей государственных пенсий, который должен вести Пенсионный фонд

РФ, очевидно, что проблема учета застрахованных является основной

технической проблемой на начальном этапе реформирования пенсионной системы.

В рамках проводимой реформы одним из ключевых вопросов становится

вопрос гарантий сохранности накоплений участников системы. Предполагается

создание четырехзвенной системы финансовых гарантий, реализация которых

обеспечивается через механизмы нормативных ограничений, текущего публичного

и государственного контроля.

Первая ступень - создание обязательных резервов негосударственного

Страницы: 1, 2, 3, 4