Учебное пособие: Місцеві фінанси
Прийняття
нової Конституції України, якою не передбачається поділу державної власності на
дві форми – загальнодержавну і комунальну, а також закріплення територіальної
громади як суб'єкта місцевого самоврядування означає зміну економічної природи
і правового режиму майна комунальної власності.
Нова
Конституція України визначила принципово нові правові засади функціонування
комунальної власності та її економічної природи:
·
комунальна
власність запроваджується як форма власності, якої до цього часу не було в
Україні. Комунальна власність є власністю відповідної територіальної громади.
Сама територіальна громада розглядається як спільність громадян України –
жителів міста, села та селища або добровільного об'єднання жителів кількох сіл,
що утворює окреме поселення, наділене правом самостійно вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції та законів України;
·
суб'єктом
права комунальної власності за Конституцією є територіальна громада, а від її
імені – представницький орган місцевого самоврядування, що обирається жителями
міста, села, селища або об'єднання сіл;
·
комунальна
власність є самостійною і рівноправною формою власності поряд з такими,
як державна, приватна та ін.;
·
за своєю
економічною природою комунальна власність є. колективною формою власності, оскільки
відображає відносини колективного присвоєння жителями міст, сіл, селищ та
об'єднань сіл коштів, об'єктів і майна цієї власності, ставлення до них як до
своїх. Територіальна громада, маючи статус територіального колективу громадян
України, є колективним власником коштів, об'єктів і майна комунальної
власності.
Унітарне
комунальне підприємство – це підприємство, не наділене правом власності на закріплене
за ним майно. Майно такого підприємства є неподільним і не може бути
розподілене на частки, паї. Не можуть мати часток, паїв у такому підприємстві і
його працівники. Майно унітарного комунального підприємства використовується на
основі права господарського відання або на основі права оперативного
управління.
Комунальним
акціонерним товариством є товариство, що має статутний фонд, поділений на певну
кількість акцій рівної номінальної вартості. Акціонерне товариство несе
відповідальність за зобов'язаннями лише майном товариства. Акціонери
відповідають за зобов'язаннями товариства лише в межах належних їм акцій. Орган
місцевого самоврядування може володіти 100 відсотками акцій акціонерного
товариства або лише їхньої частиною. Комунальним акціонерним товариством
вважається товариство, в якому понад 50 відсотків акцій належить органу
місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути
учасниками як відкритих, так і закритих акціонерних товариств.
Комунальним
товариством з обмеженою відповідальністю є товариство, котре має статутний фонд, розподілений
на частини, розмір яких визначається статутними документами. Учасники
товариства несуть відповідальність за його зобов'язаннями в межах їхніх внесків
до статутного фонду. У випадках, визначених статутними документами, учасники
товариства з обмеженою відповідальністю, котрі не повністю вклали свої внески,
відповідають за зобов'язаннями товариства в межах внесеної суми. Органи
місцевого самоврядування можуть володіти статутним фондом товариства з
обмеженою відповідальністю повністю або частково. Комунальним вважається
товариство з обмеженою відповідальністю, якщо орган місцевого самоврядування
володіє більш ніж 50 відсотками його статутного фонду.
6.2
Поняття, форми та правове регулювання комунального кредиту
Інститут
комунального кредиту відіграє особливу роль у фінансах місцевих органів влади.
Комунальний кредит у розвинутих місцевих фінансових системах – основне джерело
фінансування муніципальних інвестиційних програм.
Комунальний
кредит є
системою відносин між двома юридичними особами з поворотної, платної та
строкової передачі фінансових ресурсів, одна з яких – орган місцевого
самоврядування. Його не слід ототожнювати з державним кредитом. Суб'єктом
відносин щодо поворотного, платного і строкового запозичення фінансових
ресурсів у системі державного кредиту виступає держава.
Основні
форми комунального кредиту:
·
облігаційні
позики;
·
безоблігаційні
позики;
·
комунальний
банківський кредит;
·
комерційний
комунальний банківський кредит;
·
комунальний
кредит державних банків;
·
взаємний
комунальний кредит та ін.
В
Україні поступово розвивається кредит у формі комунальних облігаційних позик і
комерційний банківський комунальний кредит.
Органи
місцевого самоврядування, відповідно до законодавства України, можуть браги
участь у фінансово-кредитних відносинах.
Для
місцевих рад та органів територіального громадського самоврядування, які є
юридичними особами, встановлено право користуватися на договірних засадах
кредитами на виробничі та соціальні потреби.
Згідно
з прийнятим у 1991 р. Законом "Про цінні папери і фондову біржу"
(стаття 11) місцеві ради отримали право на випуск внутрішніх місцевих позик. На
Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку покладено функції
регулювання реєстрації цінних паперів.
Надходження
від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, які проводяться за рішеннями
відповідних рад, зараховуються до бюджетів Автономної Республіки Крим,
областей, київського і севастопольського міських бюджетів. Згідно із законом до
цих бюджетів зараховуються також дивіденди від акцій і цінних паперів, що
належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за участю
підприємств комунальної власності цього рівня.
Розмір
внутрішніх республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється
Верховною Радою цієї республіки, а внутрішніх місцевих позик – обласними та
міськими радами.
Загальний
обсяг випущених внутрішніх позик регулює Верховна Рада України в межах
визначеного законом внутрішнього державного боргу. Органи місцевого
самоврядування, встановлюючи розмір місцевих позик та кредитів, обов'язково
погоджують його з Міністерством фінансів України.
6.3
Вітчизняний та зарубіжний досвід розвитку комунального кредиту
Вітчизняний досвід розвитку комунального кредиту
Царська
Росія хоч і мала
практику розвитку комунального кредиту, але в цілому відставала в цих питаннях
від Західної Європи. У Росії набули розвитку в основному муніципальні
облігаційні позики. Станом на 1 січня 1913 р. в обігу були облігації позик 65
міст Росії. У той же час Німеччина мала в обігу облігації 522 міських і
сільських общин. Облігаційні позики випускалися лише великими містами. Росія
вирізнялася слабкістю внутрішнього ринку муніципальних цінних паперів. 80-90%
їхніх випусків розміщувалися на ринках цінних паперів західноєвропейських
країн. Особливо велику роль у цьому плані відігравав ринок Франції. Залежність
від зовнішнього фондового ринку була характерною ознакою бідності Росії на
капітали. Одні з перших міських позик розміщено Києвом у 1876 р. загальним
обсягом 500 тис. крб. на поліпшення доріг і благоустрій та Одесою в 1879 р. на
суму З млн. 750 тис. крб. Випуск муніципальних цінних паперів у Росії тривав до
1917 року, аж поки не був припинений більшовицьким урядом. Радянський уряд
скасував усі борги міст, як і їхнє право на розміщення муніципальних позик.
Досить
широкого розмаху в дореволюційній Росії набула діяльність міських громадських
банків, які здійснювали кредитування органів місцевого самоврядування та інші
операції.
Довгий
час у Росії дискутувалося питання про створення спеціального державного банку
муніципального кредиту. У 1912р. було створено Державну касу міської та
земської позики, яка стала центральною державною установою з кредитування
місцевого самоврядування. Цю касу 1 листопада 1917 р. перетворили на Державний
банк земського й міського кредиту, який незабаром було ліквідовано
більшовиками.
У
колишньому СРСР інститут комунального кредиту було відроджено в 20-х роках за
політики НЕПу. Місцеві ради могли отримувати короткострокові позики (на строк
6-12 місяців) для поповнення наявних коштів місцевих бюджетів, за умови касових
розривів, на закупівлю медикаментів, підручників, палива для бюджетних установ.
Обсяг таких позик не міг перевищувати 1% доходів річного бюджету місцевого
органу влади. Довгострокові позики передбачалися терміном на 5 років. У період
НЕПу так і не вдалося відродити інститут муніципальних облігаційних позик.
Фактично жодної з них не було розміщено.
Згідно
з Декретом ВЦВК і РНК СРСР від 18 січня 1923 р. почалося відродження
комунальних банків. Вони засновувалися тільки губвиконкомами як акціонерні
товариства з обов'язковою часткою в акціонерному капіталі самого губвиконкому в
обсязі не менше 51 відсотка. Банкам було надане право, крім інших операцій,
випускати муніципальні позики, які, як уже зазначалося, відродити не вдалося. У
1927 р. функціонувало 49 комунальних банків.
У
січні 1924 р. утворено Центральний банк комунального господарства і житлового
будівництва СРСР.
Серед
його акціонерів була й Українська РСР. Банк кредитував місцеві органи влади,
житлове будівництво, комунальне господарство. Основна маса кредитів надавалася
з розрахунку 3,5 відсотка річних. 97 відсотків кредитів банку мали
довгостроковий характер. На будівництво дерев'яного будинку строк кредиту становив
40 років, кам'яного – 60 років.
Банк
не міг задовольнити потреб у кредиті, і його роль була незначною. У 30-х роках
система комунального кредиту в СРСР згортається. Змінюється і призначення
Центрального банку комунального господарства та житлового будівництва. Банк
ліквідовано в 1959 році.
Поняття
комунальної власності у законодавстві України виникає в грудні 1990 р. з
прийняттям Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве
самоврядування".
Зарубіжний досвід розвитку комунального кредиту.
Практично
в усіх розвинутих зарубіжних країнах місцеві органи влади можуть брати участь у
кредитних відносинах. У частині країн доступ органів місцевого самоврядування
до ринку позичкового капіталу вільний і не обмежується державою. Це Данія,
Фінляндія, Німеччина, Італія, Нідерланди, Португалія, Швеція, Швейцарія. У
Франції цей доступ майже вільний. У деяких країнах він здійснюється на основі
дозволів держави. Це Австрія, Бельгія, Великобританія, Греція, Ірландія,
Норвегія, Іспанія.
У
законодавстві практично всіх зарубіжних країн є вимога спрямування запозичених
фінансових ресурсів виключно на інвестиції. За рахунок позичок в європейських
країнах формується, як правило, 10-15 %• доходів місцевих бюджетів. Найвищий
показник у Сан-Марино, де він становить 69 %, у Нідерландах – 19, у Бельгії –
13, на Кіпрі – 12, у Чехії – 11, в Іспанії, Франції – 10 % муніципальних
доходів.
Система
комунального кредиту пов'язана з різноманітними формами запозичення ресурсів.
Найбільш поширеним є облігаційний комунальний кредит. Міста та інші органи
місцевого самоврядування зарубіжних країн мають право випускати облігації
муніципальної позики. Муніципальні облігації умовно можна поділити на три
групи:
·
генеральні
боргові зобов'язання (або бездохідні облігації), які гарантуються бюджетними
доходами та майном органу місцевого самоврядування;
·
доходні
облігації, що випускаються з метою фінансування будівництва об'єктів
інфраструктури. Погашення їх здійснюється за рахунок доходів побудованих
підприємств;
·
облігації
змішаного характеру, що не приносять доходів, але погашення яких здійснюється
за кошти, отримані від діяльності підприємств, створених за рахунок запозичених
ресурсів.
Є
значна кількість безоблігаційних форм муніципальних позик. Ще з XIX ст. відомо про так звані міські боргові
книги, в яких робився запис позичених містом коштів. До безоблігаційних позик
належать:
·
угоди
оренди, лізингу обладнання та майна;
·
податкові
позики;
·
іпотечні
позики під заставу землі і майна та ін.
Різновидом
комунального кредиту є комунальний банківський кредит. У зарубіжних країнах
сформувалося кілька форм комунального банківського кредиту. Це кредити
комунальних банків, державних комунальних банків, комунальні кредити
комерційних банків, взаємний комунальний кредит, а також жирооборот і кредити
жиробанків.
Особливою
формою комунальних закладів банківського типу є жироцентралі. Перша
жироцентраль виникла в Німеччині в 1908 р.
Жиробанки
є ефективною
формою спрощення взаємних розрахунків між органами місцевого самоврядування,
особливо в умовах платіжної кризи. Розрахунки через жиробанки відбуваються без
посередництва грошей, у формі спеціальних поточних рахунків. Передумовою появи
жиробанків було те, що комуни, общини, громади виступали контрагентами,
користувалися послугами і продукцією одна одної і відповідно оплачували ці
послуги та продукцію. Якщо ці комуни, общини та громади триматимуть свої
рахунки в одному жиробанку, то з'являється можливість покриття взаємних
зобов'язань без грошей, у формі взаємозаліків на спеціальних поточних рахунках.
Завдяки такій системі розрахунків у жироцентралі можуть виявитися вільні кошти
на кредитування цих комун, общин чи громад. Тому жиробанк є, крім усього, ще й
банком комунального кредиту.
Цю
ідею ефективно використали в Німеччині. У 1916р. тут утворилася єдина німецька
жироцентраль для всіх місцевих жироцентралей. У 1917-1918 pp. до неї приєдналися Німецька спілка
міст, Спілка прусських земських округів, Спілка великих німецьких сільських
общин. У 1918 р. ця жироцентраль стала банком німецьких комунальних жироспілок.
Усього в Німеччині на початку 80-х pp. функціонувало
12 жироцентралей. Вони були об'єднані в регіональні спілки. Діє також
Західнонімецька спілка ощадних кас і жироцентралей.
Жироцентралі,
крім організації жиророзрахунків, надають кредити муніципальним банкам,
регіональним та місцевим органам влади у формі комунальних та іпотечних позик.
Жиробанки надають лише короткострокові кредити.
Успішно
функціонують комунальні банки взаємного кредиту в Швеції, які виникли ще в XIX ст. Це банки-посередники, за допомогою
яких одні органи місцевого самоврядування можуть кредитувати інші. Банки
взаємного комунального кредиту утворено у Швеції у формі банків із солідарною
відповідальністю їхніх засновників – комун без гарантій держави. Шведські
комуни утворюють спілки для взаємного кредитування по округах. Кожна така
спілка є банком взаємного кредитування. За борги цих банків комуни несуть
солідарну відповідальність. У сучасних умовах система вказаних банків
функціонує під назвою "Комунінвест".
З
початку XIX ст. взаємний комунальний кредит набув
широкого розвитку і в Німеччині. Банк взаємного кредитування, який надає
кредити комунам, функціонує у Франції.
Ще
один вид комунальних банків – це акціонерні комунальні банки, їхні засновники
несуть відповідальність у межах власної частки акціонерного капіталу. Перший
такий банк створено ще в 1860 р. у Бельгії як товариство комунального кредиту.
Його акціонерами могли бути тільки общини.
Важливе
місце посідають і спеціальні державні банки комунального кредиту, що
спеціалізуються у сфері кредитування місцевих органів влади. Вони, як правило,
тісно пов'язані із системою ощадних кас. Такі банки є в Німеччині, Франції,
Італії, Великобританії, Бельгії. У Франції головним банківським інститутом
комунального кредиту є Депозитно-ощадна каса – Місцевий французький кредит. До
1987 р. у Франції функціонувала Каса допомоги об'єднанню
адміністративно-територіальних одиниць, яку було замінено Місцевим французьким
кредитом – банком акціонерного типу. У цьому банку державі належить 47,5 % акцій,
Депозитно-ощадній касі – 25, Ощадній касі – 7, Пенсійному фонду – 6,5, банкам і
фінансовим закладам – 5, будівельним підприємствам – 2,8, іноземним фінансовим
закладам – 6,2 % акцій. Банк надає довгострокові інвестиційні позики органам
місцевого самоврядування. Група "Депозитно-ощадна каса – Місцевий
французький кредит" є провідним банком комунального кредиту в Європі.
У
Франції функціонують також регіональні товариства фінансування інвестицій, утворені,
відповідно до закону 1983 p., як акціонерні товариства з рівною пайовою участю депозитно-ощадних кас
і ощадних кас.
В
Італії такою
державною установою комунального кредиту є Центральна депозитно-ощадна каса, у Великобританії
Національний фонд позик.
Є
ряд комерційних банків, які спеціалізуються на кредитуванні органів місцевого
самоврядування. У Франції це, наприклад, система банків Банку
сільськогосподарського кредиту. Вони надають кредити в основному невеликим
сільським комунам. Крім того, філіал цього банку ''Французькі провінції"
надає допомогу адміністративно-територіальним одиницям з випуску облігацій.
У
США, наприклад, комунальних банків немає. Проте в Європі частина країн
підтримує існування їх уже протягом більш ніж 130 років. Сьогодні такі установи
в усіляких формах функціонують в Австрії, Франції, Німеччині, Нідерландах,
Норвегії, Іспанії, Швейцарії та в деяких інших країнах. Створюються
муніципальні банки в Польщі, Російській Федерації та в інших колишніх
соціалістичних країнах.
6.4 Фінанси комунальних
підприємств. Комунальні платежі
Інститут
фінансів комунальних підприємств відіграє важливу роль у забезпеченні
стабільного функціонування комунального сектора економіки, наданні цим сектором
громадських послуг.
Становлення
інституту фінансів комунальних підприємств в Україні розпочалося із
запровадженням у 1990 р. комунальної форми власності.
Особливості
функціонування фінансів комунальних підприємств в Україні:
·
Частина
комунальних закладів не мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки,
наприклад школи, дитячі садки та ін. Ще частина комунальних установ і закладів
мають змішану систему фінансування – як кошторисну, так і госпрозрахункову.
·
Фінанси
підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке
регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України.
·
Використання
фінансових ресурсів підприємств комунальної власності має свої особливості,
їхній прибуток розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими
радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими
радами, яким належать вказані підприємства.
·
Прибуток
підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. 100 % податку на
прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня,
якому належать ці підприємства.
·
Місцеві
ради можуть надавати пільги або повністю звільняти від оподаткування
підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки
зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.
·
Комунальні
підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси, їхні рахунки не
об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування.
·
Більшість
установ і закладів, що перебувають у комунальній власності, є самостійними
юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі
кошторисів.
·
Фінанси
комунальних підприємств обліковуються в складі фінансів державного сектора
економіки.
Комунальні
платежі –
платежі, що стягуються місцевими органами влади як плата за надані послуги
фізичним та юридичним особам.
В
Україні система комунальних платежів одержавлена. Виконавчі органи сільських,
селищних і міських рад отримали право на встановлення в порядку і межах,
визначених законодавством, тарифів з оплати побутових, комунальних, транспортних
та інших послуг, що надаються підприємствами та організаціями комунальної
власності відповідної територіальної громади.
6.5
Фінанси муніципальних підприємств та муніципальні платежі у зарубіжних країнах
Фінанси
муніципальних підприємств є інститутом і складовою частиною місцевих фінансових
систем зарубіжних країн. У багатьох країнах фінансові ресурси муніципальних
підприємств за своїми обсягами прирівнюються до ресурсів місцевих бюджетів, а в
деяких з них навіть перевищують бюджетні кошти. Муніципальними підприємствами в
зарубіжних країнах вважаються підприємства, які повністю належать органам
місцевого самоврядування, і господарські товариства, якщо частка в капіталі
органів місцевого самоврядування перевищує 50 %.
У
США муніципальні послуги в основному забезпечуються приватними фірмами і
компаніями. В Австрії муніципальні підприємства, котрі повністю перебувають у
власності общин, функціонують у системі громадського транспорту, постачання
води й електроенергії, каналізації та прибирання сміття, освоєння території та
в інших галузях. У Данії, крім названих галузей, комунальні підприємства
займаються продажем деревини з муніципальних лісів.
Основними
формами комунальних підприємств у зарубіжних країнах є:
·
товариства
з обмеженою відповідальністю;
·
акціонерні
товариства;
·
асоціації;
·
фонди.
Фонди, у свою чергу, поділяються на два види. Одні з них безпосередньо
засновані муніципалітетами, інші є дочірніми підприємствами, заснованими
комунальними фірмами і компаніями.
Є
дві основні форми організації фінансів комунальних підприємств:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|