Финансово-правовые основы деятельности государственных внебюджетных фондов в РФ
Другим видом некоммерческих
организаций, особенностям правового положения которых специальная
правосубъектность ПФР соответствует в большей степени, является учреждение (что
и записано в ст. 5 Закона "Об основах обязательного социального
страхования". Согласно ст. 9 Закона "О некоммерческих
организациях" учреждением признается "некоммерческая организация,
созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или
частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве
оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ.
К числу учреждений относятся органы
государственной и муниципальной власти, организации образования, просвещения и
науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они
могут быть как публичными, так и частными. Учреждения создаются по решению
собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании
утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник
назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного
органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления.
Учреждения обычно финансируются
собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования.
Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с
Гражданским кодексом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Это означает, что права учреждения
на закрепленное за ним имущество собственника имеют ограниченный характер и
устанавливаются законом (ст. 296 ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ), а отчуждение или
иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298
ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ), в связи с чем участие учреждения в имущественном
обороте ограничено.
Устав, положение или другие
учредительные документы могут предусматривать осуществление учреждением в
рамках специальной правоспособности отдельных видов деятельности, приносящей
доходы. Последние, как и приобретенное за их счет имущество, поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.
Учреждения отвечают перед кредиторами
только своими денежными средствами, при отсутствии которых субсидиарную
ответственность по его обязательствам несет собственник имущества (п. 2 ст. 120
ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, п. 2 ст. 9 Закона "О некоммерческих
организациях"). Соответственно учреждения не могут быть объявлены
банкротами, допустимы лишь их реорганизация или преобразование в другую
некоммерческую организацию.
Таким образом, общие нормы,
определяющие гражданско-правовое положение учреждения как юридического лица, во
многом могут быть соотнесены и с положением Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Но вместе с тем отдельные аспекты создания и функционирования ПФР не
укладываются в рамки, очерченные законодателем для учреждений. Это касается, в
частности, финансирования ПФР и той самостоятельной и весьма значительной роли,
которую он играет в бюджетной системе РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Рассмотренные выше изменения
правового статуса ПФР были закреплены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г.
No 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации", в соответствии со ст. 5 которого ПФР (государственное
учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную
систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в
Российской Федерации, причем нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Среди обязанностей ПФР в статье 17
Закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации" упомянуты назначение и своевременная выплата трудовых пенсий.
Таким образом, ПФР уже законодательно получил статус государственного
учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий.
Однако, передав в руки Фонда
названные функции, государство в то же время сохранило за собой часть
полномочий по управлению пенсионными накоплениями. В частности, в соответствии
со ст. 12 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти по
обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации относятся:
- установление порядка принятия
бюджета Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и порядка его исполнения;
- утверждение бюджета Пенсионного фонда
Российской Федерации и отчета о его исполнении;
- определение порядка и условий
формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
- определение порядка хранения
средств обязательного пенсионного страхования;
- управление системой обязательного
пенсионного страхования;
- обеспечение финансовой устойчивости
и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе
путем обеспечения поступления обязательных платежей в объеме, предусмотренном
бюджетом Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;
- определение порядка использования
временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;
- осуществление государственного
надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение трудовой
пенсии, в том числе ее накопительной составляющей.
Во исполнение норм названного Закона
и в соответствии с постановлением Правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 2
апреля 2003 г. No 190 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной
власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и
инвестирования средств пенсионных накоплений" уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере
формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений было назначено Министерство
финансов Российской Федерации (точнее, входящая в его структуру Федеральная
служба финансово-бюджетного контроля), а государственной управляющей компанией,
осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений,
которые формируются в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом
выбора инвестиционного портфеля - согласно постановлению правительства РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ от 22 января 2003 г. No 34 - Банк внешнеэкономической деятельности РФ
(Внешэкономбанк).
В соответствии с постановлением
Правительства от 2 апреля 2003 г. на Минфин РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ были возложены
следующие функции:
- контроль за соблюдением
государственной управляющей компанией и Пенсионным фондом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
законодательства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;
- проведение конкурсов по отбору
специализированного депозитария и управляющих компаний для заключения
договоров;
- установление порядка расчета
чистого финансового результата, который получен от временного размещения сумм
страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии,
поступивших в Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;
- согласование предложений
Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по определению ожидаемой потребности в
средствах для выплаты накопительной части трудовой пенсии, в том числе
правопреемникам умерших застрахованных лиц, при подготовке проекта бюджета
Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на соответствующий период;
- обращение в суд с исками о защите
прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений, об
устранении последствий нарушений законодательства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и о
возмещении вреда, причиненного государственной управляющей компанией и
Пенсионным фондом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в результате нарушений законодательства;
- принятие в пределах своей
компетенции нормативных правовых актов по вопросам регулирования, контроля и
надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Таким образом, важнейшие функции по
реальному управлению финансами страховой части пенсионных накоплений
государство сохранило за правительственными структурами, причем совершило это с
нарушением норм действующего законодательства. Дело в том, что в соответствии с
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. No 111-ФЗ "Об инвестировании средств
для накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" средства
ПФР могут быть переданы только по договору доверительного управления, который
может быть заключен лишь с компанией, соответствующей ряду требований того же
Закона. В числе таких требований - наличие лицензии ФКЦБ на управление активами
ПИФов, инвестфондов и НПФ, каковой у Внешэкономбанка не было. Следовательно, по
Закону, этот банк не имел права принимать средства ПФР в доверительное
управление.
Стоит заметить, однако, что во всех
трех названных нормативных актах, включая Закон об обязательном пенсионном
страховании, присутствует ссылка на Федеральный закон "Об управлении
средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской
Федерации", на основании которого должна строиться деятельность
Пенсионного фонда России и его территориальных органов в новых условиях.
Названный закон пока еще не принят, но стоит отметить, что в своей нынешней
редакции проект этого закона, внесенный на обсуждение в Государственную Думу Президентом
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, существенно меняет правовой режим деятельности
Пенсионного фонда и объем возложенных на него задач.
Итак, если принять во внимание, что
пенсионная система в целом должна выполнять следующие основные функции: 1) сбор
средств в пенсионную систему от юридических и физических лиц; 2) аккумуляцию
средств и управление финансовыми потоками и резервами пенсионной системы; 3)
регистрацию и учет пенсионных прав граждан; 4) исчисление, назначение и выплату
пенсий, - то Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в настоящее время выполняет
практически все из них, за исключением сбора той части налоговых поступлений
(ЕСН), которые первоначально зачисляются в федеральный бюджет. Между тем, почти
все названные функции, за исключением второй, могут выполняться только при
наличии у реализующих их органов властных полномочий, связанных с принуждением,
каковыми могут быть наделены лишь органы исполнительной власти. ПФР к этим
органам не относится. Следовательно, ПФР в настоящее время исполняет функции,
которые не соответствуют его правовому статусу.
Итак, рассмотренные основы правового
регулирования деятельности Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ позволяют
сделать следующие выводы:
1) Как субъект материальных и
финансово-правовых отношений по предоставлению всех видов государственных
пенсий ПФР в настоящее время выполняет функции по частичному сбору,
аккумуляции, финансированию, назначению, перерасчету и выплате государственных
трудовых и социальных пенсий, устанавливаемых в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
2) В финансовых правоотношениях
Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ участвует как самостоятельная форма
образования и расходования денежных средств, учреждение, предназначенное для
управления финансами государственного пенсионного обеспечения и обладающее
собственным объектом и предметом правового регулирования.
3) В правоотношениях по пенсионному
обеспечению граждан ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в
структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые
государственные функции. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые
финансовые обязательства государства и соответственно может быть признан
юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей
и обладающим особым правовым статусом
4) Являясь, по сути, своей
некоммерческой организацией, действующей в форме учреждения, Пенсионный фонд в
то же время в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции,
не свойственные всем прочим организациям, действующим в форме некоммерческих
учреждений, и в связи с этим нуждается в наличии специальных правовых
источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере.
5) Финансовая деятельность
Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в настоящее время регулируется огромным
числом как законодательных, так и подзаконных нормативных актов, отчасти
противоречащих друг другу.
Сказанное обусловливает необходимость
принятия специализированного федерального закона, определяющего правовое
положение ПФР и его место в финансовой системе государства, а также -
разграничивающее его правомочия и обязательства в гражданских,
административных, финансовых и др. правоотношениях.
2.2. Финансово-правовой режим Фонда
социального страхования РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Фонд социального страхования РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ является вторым по объему аккумулируемых средств государственным
внебюджетным фондом.
ФСС создан в целях обеспечения
государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля
за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования Указом
Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 07 августа 1992 г. № 822 и является
самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением.
Управление Фондом социального
страхования РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ осуществляется Правительством РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ при участии общероссийских объединений профсоюзов. Председатель Фонда
социального страхования и его заместители назначаются Правительством РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном
управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду
санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Они не
входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не
подлежат.
Положение о ФСС утверждено
Постановлением Правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 12 февраля 1994г. № 101.
Этот документ регламентирует организацию и функционирование фонда.
Основными задачами Фонда являются:
·
обеспечение
гарантированных государством пособий: по временной нетрудоспособности,
беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения
им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и
оздоровление работников и членов их семей;
·
участие в
разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников,
мер по совершенствованию социального страхования;
·
осуществление
мер для обеспечения финансовой устойчивости Фонда, в том числе создание
резерва;
·
частичное
содержание санаториев-профилакториев, санаторных и оздоровительных лагерей для
детей и юношества, лечебное питание, частичное финансирование мероприятий по
внешкольному обслуживанию детей, оплата проезда к месту лечения и отдыха и обратно;
·
разработка
совместно с Министерством труда и социального развития РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное
страхование;
·
организация
разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального
страхования.
Средства ФСС образуется за счет:
· страховых взносов
работодателей; страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой
деятельностью, а также осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и
имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию
(примерно 92% от общей суммы доходов);
· доходов от инвестирования
части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные
бумаги и банковские вклады в пределах средств, предусмотренных бюджетом на
соответствующий период;
· добровольных взносов
физических и юридических лиц;
· ассигнований из
республиканского бюджета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на покрытие расходов, связанных с
доставлением льгот и компенсаций лицам, пострадавшим вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС или радиационных аварий на других атомных объектах
гражданского или военного назначения и их последствий;
· прочих доходов (возмещаемые
страхователем расходы, не принятые к зачету в счет страховых взносов, не
принятые к зачету расходы на выплату пособий по временной нетрудоспособности
вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимки по
обязательным платежам, суммы штрафов и иных санкций, предусмотренные
законодательством; уплаченные в установленном порядке суммы за путевки,
приобретенные страхователем за счет средств Фонда, возмещаемые
Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям и др.).
Средства фонда направляются на:
· выплату пособий по временной
нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние
сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им
возраста 1.5 лет, а также социального пособия на погребение;
· оплату дополнительных
выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до
достижения им возраста 18 лет;
· санаторно-курортное лечение и
оздоровление работников и членов их семей, в т.ч. расходы на лечебное питание;
· частичное содержание
находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих
лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание,
лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое
обслуживание);
· частичную оплату путевок в
детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, для детей работающих граждан;
· частичное содержание
детско-юношеских спортивных школ;
· оплату проезда к месту
лечения и обратно;
· создание резерва для
обеспечения финансовой устойчивости фонда на всех уровнях;
· обеспечение текущей
деятельности, содержание аппарата управления фонда;
· проведение НИР по вопросам
социального страхования и охраны труда;
· осуществление иных
мероприятий в соответствии с задачами фонда.
Средства фонда используются только на
целевое финансирование мероприятий, указанных выше. Не допускается зачисление
средств социального страхования на личные счета застрахованных.
Средства, полученные от взимания
пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20 %) , являются базой развития
ФСС.
Бюджет
ФСС принимается Государственной Думой при одобрении Совета Федерации. На 2008
год бюджет Фонда социального страхования РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ согласно Федерального
закона от 30.04.2007 г. № 83-ФЗ утвержден по доходам в сумме 48 358,91 млн.
рублей, по расходам в сумме 47 071,91 млн. рублей с превышением доходов над
расходами в сумме 1 287,00 млн. рублей.
Доходы
бюджета Фонда на 2008 год формируются за счет следующих источников: (млн.
рублей)
Остаток
средств на начало года 1 688,00
Страховые
взносы 43 913,00
Прочие
поступления 1 560,00
Средства
федерального бюджета, всего 696,96 в том числе:
Выплата
пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление, финансируемые за счет
средств федерального бюджета сверх установленных норм 197,00
Возмещение
вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным
повреждением здоровья, связанными с исполнениемими трудовых обязанностей на
ликвидируемых шахтахи разрезах угольной и сланцевой промышленности 499,96
Возврат
средств, заимствованных Пенсионным фондом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в соответствии с
Федеральным законом "О мерах по обеспечению своевременной выплаты пенсий в
IV квартале 2007 года" 500,95
Средства
бюджета Фонда в 2008 году направляются на следующие цели: (млн. рублей)
Выплата
пособий, всего 35 863,50 в том числе:
По
временной нетрудоспособности 28 643,30
По
беременности и родам 3 190,60
По
уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет 2 113,00
При
рождении ребенка 1 570,40
На
возмещение стоимости гарантированного перечня услуг и социального пособия на
погребение 209,40
Прочие
пособия 136,80
Санаторно-курортное
обслуживание работников и членов их семей 5 182,00
Капитальные
вложения на развитие санаторно-курортных учреждений, находящихся в оперативном
управлении Фонда 463,00
Оздоровление
детей 2 642,95
Выплата
пособий, санаторно-курортное лечение и оздоровление, финансируемые за счет
средств федерального бюджета сверх установленных норм 197,00
Возмещение
вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным
повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей на
ликвидируемых шахтах и разрезах угольной и сланцевой промышленности, за счет
средств федерального бюджета 499,96
Осуществление
социального страхования 1 500,00 из них:
Содержание
аппарата исполнительных органов Фонда 1 306,60
Капитальные
вложения 30,00
Финансирование
расходов, связанных с предварительной регистрацией страхователей, учетом лиц,
которым должно быть предоставлено право на получение обеспечения по
страхованию, а также с организационной работой по подготовке осуществления
обязательного социальногострахования от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний в соответствии с Федеральным законом "Об
обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производствеи
профессиональных заболеваний" 600,00
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|