Эволюция договорного регулирования социально-трудовых отношений: социальное партнерство

Принципы организации

Основой системы является равнодоступность социального страхования для всех категорий населения, а в отдельных случаях - его обязательный характер.

В качестве базовых параметров системы могут быть избраны следующие:

соответствие норм обеспечения законодательно установленным в Российской Федерации стандартам по данному виду социального страхования, а в случае отсутствия таковых - минимальным стандартам соответствующих Конвенций МОТ;

низкие издержки системы и минимальный аппарат управления;

трехсторонний характер финансирования системы на условиях взаимной выгодности и взаимной ответственности;

общественно-государственный характер управления и контроля за соответствующей системой, реализуемый через механизмы трехстороннего сотрудничества;

наличие обязательной публичной отчетности;

равенство условий для всех застрахованных (предполагающее отсутствие любых льгот);

отсутствие перераспределительных отношений нестрахового характера в рамках системы;

добровольность системы в отношении лиц, не работающих по найму;

способность системы привлекать дополнительные ресурсы без усиления нагрузки на налогоплательщиков и страхователей.

При этом следует все же иметь в виду, что необходимо в опережающем порядке и достаточно радикально пересматривать отношение к социальному страхованию и его стандартам, сложившимся в совершенно иных исторических условиях и ориентированных на решение иных, чем это принято в мировой практике, задач.

Учитывая, что Президент, Правительство, так и законодатели абсолютно не готовы к серьезной постановке вопроса о пересмотре системы социальных гарантий, всерьез говорить о создании эффективной и экономически оправданной системы социального страхования можно лишь в условиях организованного давления на власть со стороны хозяйствующих субъектов и региональных властей, фактически отвечающих за реализацию социальных гарантий, но не имеющих на это необходимых средств и законодательных полномочий.

При организации систем на местах следует особо учитывать следующие факторы:

различные регионы России в силу исторических причин имеют различный уровень экономического и социального развития;

регионы чрезвычайно отличаются по климатическим условиям, насыщенности природными и энергетическими ресурсами;

население регионов обладает различными возможностями для альтернативной занятости или извлечения доходов от занятий, не связанных с работой по найму;

между регионами наблюдается чрезвычайно широкое разнообразие культурно-исторических условий и традиционных форм решения вопросов социальной защиты;

достаточно различен уровень интегрированности и представленности отдельных социальных и профессиональных групп, что ведет к различному уровню отражения их интересов в рамках принимаемых на уровне регионов решений при полном неучете таких интересов на федеральном уровне.

Учитывая вышеизложенное можно смело утверждать, что формирование интегрированных страховых систем на федеральном уровне - дело абсолютно бессмысленное, экономически и политически бесперспективное. Усредненные системы ни при каких условиях не будут удовлетворять реальные интересы социальных групп в регионах с различным уровнем развития и различной ориентацией, а отвлечение средств будет в дальнейшем вызывать все большее отторжение и противодействие, борьба с которым потребует непропорционального увеличения институциональных расходов федерального центра на поддержание изживших себя систем.

При этом немаловажен и тот факт, что абсолютное большинство плательщиков страховых взносов сегодня не уверено в обоснованности их размеров и эффективности их использования. Создание же систем контроля со стороны плательщиков и текущий контроль за системами социального страхования возможен только на местах.

Распределение полномочий и общая структура управления

Страховые системы на местах могут формироваться на условиях минимальной достаточности в силу того, что регион обладает реальной статистикой страховых случаев, которая может на порядки отличаться от общефедеральной. Кроме того, в регионах, где очень сильны традиции внутрисемейных (внутриродовых) систем поддержания в старости и иных страховых случаях, размеры страховых изъятий могут быть минимальными, что в силу снижения издержек приведет к росту конкурентоспособности производств, расположенных на данной территории. И в любом случае, лишь на этом уровне возможна взаимная и сбалансированная договоренность между тремя сторонами отношений, которая могла бы институционально реализоваться на основе создания «центров социального партнерства».

Федеральное правительство, со своей стороны, может проводить определенную политику по выравниванию уровней развития регионов за счет субвенций, формируемых из средств общефедеральных налогов, а также через установление действительно минимальных требований по страховой защите.

В этом случае регионы сами смогут отслеживать определенный уровень обеспеченности населения с учетом сложившегося в данном регионе уровня цен (чего не происходит сейчас), а следовательно - иметь инструменты влияния на этот фактор через регулирование финансируемого за счет страховых резервов потребления.

Одновременно очевидно, что в рамках региона значительно легче предупреждать злоупотребления со сторон управляющих страховыми резервами (а примеров таких злоупотреблений на федеральном уровне более чем достаточно) в силу их большей доступности и абсолютной подконтрольности, чего невозможно достичь на общефедеральном уровне.

В целом организация взаимоотношений может выглядеть следующим образом:

2.5. Мировой опыт финансирование систем социального обеспечения

Цели и методы

Система социального обеспечения заслуживает свое название лишь в том случае, когда имеется твердая уверенность в том, что обещанные пособия будут выплачиваться своевременно. Прежде чем использовать на практике такую систему, следует тщательно изучить методы финансирования предлагаемых пособий и найти решение долговременного характера. Это в равной мере относится как к системам социального обеспечения, установленных законом, так и к системам добровольного страхования; административный орган, отвечающий за какую то бы ни было систему, должен после определения ее конечной цели изыскать пути и средства ее достижения.

Расходы системы социального обеспечения составляют сумму, необходимую для выплаты пособий и покрытия административных затрат. Эта сумма будет меняться из года в год в зависимости от различных факторов, анализ которых состоит в том, как собрать требуемые ресурсы для своевременного покрытия расходов. Однако у этой проблемы имеются различные аспекты. Один из них заключается в том, что в краткосрочном и долгосрочном плане сбор средств должен осуществляться на регулярной и систематической основе, даже если пособия придется выплачивать через нерегулярные промежутки времени. Кроме того, возникает вопрос о том, каким образом следует осуществлять сбор этих средств: за счет налогообложения или за счет взносов, устанавливаемых для застрахованных лиц и для работодателей, если речь идет о лицах, работающих по найму.

Для некоторых видов систем решение проблемы финансирования является очевидным. Универсальные системы, охватывающие всех жителей, а также системы социальной помощи, естественно, финансируются за счет налогов, причем осуществляется сбор средств такого уровня, который необходим для покрытия расходов.

Профессиональные системы, распространяющиеся только на работников конкретных профессий, должны финансироваться за счет взносов, причем сбор средств следует осуществлять заранее, чтобы обеспечивать определенную гарантию выплаты тех пособий, которые уже заработаны.

Провидентные фонды, конечно же, финансируются за счет взносов, причем индивидуальные участники получают пособия из общей суммы накопленных взносов, выплачиваемых ими или их работодателями от их имени. Вместе с тем, системы социального страхования могут финансироваться на основе различных методов и каждый из них можно было бы по-своему обосновать. Поэтому далее речь идет в основном о системах социального страхования.

Факторы, влияющие на стоимость, и тенденции их изменения

Одни и те же виды пособий, выплачиваемые в разных странах, не обязательно будут иметь одинаковую стоимость, которая зависит от уровня заработной платы. Размер пособий и частота обращения за их получением зависят от таких характерных особенностей, как поло-возрастная структура населения и вид экономической деятельности. Кроме того, могут быть разными подходы к обращению за пособиями. Характер производственной среды обусловливает некоторые риски. Более или менее жесткий режим управления системой отражается в уровнях как административных расходов, так и расходов на выплату пособий.

Краткосрочные пособия

Краткосрочные пособия выплачиваются после относительно непродолжительного квалификационного периода, если таковой устанавливается, а за ограниченные промежутки времени, как правило, за один год или менее. Сюда входят денежные пособия по болезни и по беременности и родам, пособия на медицинское обслуживание и пособия в связи с временной потерей трудоспособности, вызванной производственной травмой. В эту категорию входят также семейные пособия и пособия по безработице.

Статистические данные о выплате пособий по беременности и родам и семейных пособий свидетельствуют о весьма устойчивом характере их частоты, которая довольно незначительно изменяется с годами. Количество заболеваний и уровень смертности также соответствуют естественным нормам, хотя здесь и могут возникать временные отклонения, вызванные эпидемиями. Уровень производственного травматизма в значительной мере колеблется в зависимости от профессии, однако при относительно стабильной профессиональной структуре общие затраты на выплату пособий значительно колебаться не будут. С другой стороны, уровень безработицы, в отличие от "биологических" страховых случаев, не характеризуется статистической стабильностью; он может изменяться довольно значительно, непредсказуемо и быстро.

Квалификационный период является обычной практикой во всех видах систем социального страхования, за исключением страхования от производственного травматизма, и иногда является одним из элементов организации систем выплаты пособий на медицинское обслуживание и семейных пособий. Это снижает количество подлежащих удовлетворению запросов, по крайней мере на начальном этапе. Таким образом, как правило, больной или безработный, только начинающий выплачивать взносы, не будет получать пособия за этот период времени невыхода на работу. Последствия квалификационного периода зависят, разумеется, от его продолжительности; если система действует в течение какого-то срока, равного квалификационному периоду, то лица, вступившие в него за это время, постепенно будут получать право на соответствующие пособия. Это — тот момент, когда затраты на выплату краткосрочных пособий (как процентная доля от застрахованных фондов заработной платы активного населения) будут неуклонно возрастать в течение непродолжительного периода. Затем они будут оставаться на довольно стабильном уровне. Этот уровень может слегка колебаться, однако эти колебания не будут весьма значительными или продолжительными. Исключение составляют лишь пособия по безработице.

Затраты на выплату пособий будут зависеть естественно от количества удовлетворенных просьб, среднего размера пособия, периода ожидания, если таковой устанавливается, а также от максимального срока, за который могут выплачиваться пособия. Период ожидания исключает незначительные случаи продолжительного действия. Максимальный период выплаты пособий устраняет хронические случаи, которые могут продолжаться бесконечно, хотя их количество весьма незначительно.

Случаи хронических заболеваний впоследствии обрабатываются по другим категориям:

постоянная болезнь обычно рассматривается как инвалидность;

продолжающаяся потеря трудоспособности, вызванная несчастным случаем на производстве, также считается инвалидностью.

Случаи хронической безработицы могут быть переданы в систему оказания помощи по безработице, которая и финансирует выплату пособий. Могут устанавливаться нормы затрат или продолжительности выплаты пособия на медицинское обслуживание, а затраты на семейные пособия могут ограничиваться возрастом или количеством детей, имеющих на них право в данной семейной группе.

Уровень затрат на выплату пособий, в частности пособий по болезни и на медицинское обслуживание, зависит от готовности застрахованного населения воспользоваться преимуществами данной системы. Как правило, охваченные системой лица могут обращаться к врачу столько раз, сколько они пожелают, и в большинстве случаев врач будет выписывать рецепт на то или иное лекарство. Таким образом, расходы на медицинское обслуживание будут в значительной мере отражать то, как лица в данном обществе обычно относятся к состоянию своего здоровья. Прогресс в области медицины в целом не ведет к снижению частоты заболеваемости. В настоящее время люди намного больше знают о состоянии своего здоровья и больше озабочены им, чем их отцы. Значительный рост расходов на медицинское обслуживание объясняется не только повышением тарифов на услуги, но и более широким их использованием.

Влияние производственной среды более всего заметно в сфере производственного травматизма. В разных странах наблюдается различный уровень частотности травматизма и сложности получаемых травм, причем это зависит не только от отрасли промышленности и применения опасных материалов, технологических процессов и механизмов, но и от отношения на местах к технике безопасности, от качества медицинского обслуживания и строгости профессионального и медицинского контроля.

Сфера пособий по безработице имеет свои характерные черты, особенно в связи с увеличением просьб о выплате пособий и ростом текучести рабочей силы. При повышении безработицы сверх определенного уровня количество таких просьб может фактически снижаться, так как количество лиц, теряющих право на пособия, растет быстрее, чем численность новых безработных. При высоком уровне безработицы в периоды спада концентрация запросов о выплате пособий в определенных секторах может означать, что на какое-то время многие лица, застрахованные в этих секторах, потеряли свои права на пособия и на защиту. С другой стороны, в более благополучных секторах многие застрахованные лица по-прежнему имеют устойчивую занятость. Системы страхования по безработице почти всегда создаются для выплаты краткосрочных пособий. В течение какого-то ограниченного времени страховой риск резко возрастает, однако за счет перевода случаев хронической безработицы в системы оказания социальной помощи обеспечивается сохранение платежеспособности системы.

Долгосрочные пособия

К долгосрочным пособиям относятся пособия, выплачиваемые в связи с возрастом, инвалидностью, а также семьям, потерявшим кормильца, наряду с пособиями, которые выплачиваются в рамках систем страхования от трудового увечья, в связи с потерей трудоспособности и на иждивенцев.

Как и в случае с краткосрочными пособиями установление квалификационного периода сдерживает первоначальный рост количества пенсионеров по возрасту во вновь создаваемых системах; однако, определенным противовесом этому служат положения переходного характера, в соответствии с которыми этот квалификационный период сокращается для лиц пожилого возраста на момент начала функционирования этой системы.

По истечении минимального квалификационного периода количество пенсионеров продолжает неуклонно возрастать в течение многих лет, в связи с чем, а также по ряду других причин, ежегодные затраты системы в соотношении с застрахованными фондами заработной платы продолжают увеличиваться в течение еще более продолжительного периода. Таким образом, тенденция затрат на выплату долгосрочных пособий отличается от тенденции затрат на краткосрочные пособия, которые сравнительно быстро достигают разумной стабильности.

Системы финансирования

В общем плане существует два метода финансирования систем пенсионного и иных видов долгосрочного страхования, с помощью которых обеспечивается баланс между поступлениями, уровень которых является постоянным или медленно возрастает, и расходами, размер которых возрастает быстро. Первый метод состоит в ежегодном покрытии всех будущих расходов, связанных с выплатой пенсий, предоставляемых за данный год. Второй метод, который допускает несколько вариантов, основан на накоплении капитала, инвестиции которого обеспечивают дополнительные доходы в будущем.

Система оценки уставного капитала

Первый метод называется "системой оценки уставного капитала" и состоит из обеспечения баланса между поступлениями за каждый год и капитализированной стоимостью пенсий, предоставленных в этом году. Предположим, например, что капитализированная стоимость пенсии в десять раз выше ее годовой суммы, тогда нужно, чтобы в данном году было выплачено взносов па сумму, в десять раз превышающую размер годовых пенсий, предоставляемых в этом году. Требуемые ресурсы будут возрастать лишь в связи с повышением среднего размера выплачиваемых пенсий, а также для финансирования любого повышения числа новых пенсий, назначаемых каждый год. Однако такое повышение расходов, скорее всего, будет иметь приемлемый характер, поскольку соответствующие доходы на душу населения будут расти не меньшими темпами.

Этот метод в его самой простой форме практически никогда не применялся для общих систем пенсионного страхования. С другой стороны, в системах страхования от производственного травматизма этот метод был и остается типичным для покрытия пенсионных обязательств, возникающих в связи с постоянной потерей трудоспособности или со смертью. В этом случае размер пенсии не зависит от продолжительности участия отдельного человека в данной системе. Если число несчастных случаев, дающих право на такие пенсии, остается постоянным из года в год, то скорее всего такой же будет и общая сумма требуемых средств, выраженная, например, в виде процентной доли от фонда заработный платы, из которого выплачиваются взносы. Однако эта процентная доля может колебаться у отдельных предпринимателей, если распределить расходы на выплату пособий в связи с производственными травмами между предпринимателями пропорционально их показателям количества несчастных случаев (так называемая система "рейтинга заслуг").

Система капитализации

Что касается пенсионного страхования (по старости, в связи с потерей кормильца и по инвалидности), то второй метод финансирования, связанный с накоплением капитала, до сих пор подробно не раскрывался, хотя он представляет значительный интерес и получил широкое распространение. В нем используется то обстоятельство, что ежегодно система обязательного социального страхования пополняется молодыми вкладчиками, которые приходят на смену лицам, выходящим на пенсию. Поскольку такая система никогда не будет ликвидирована, то ей в отличие от профессиональных пенсионных систем не нужно накапливать капитализированную стоимость пенсионных прав, которые отдельные застрахованные лица приобрели и продолжают приобретать. Поэтому на практике в рамках этой системы лишь обеспечивают, чтобы текущие расходы плюс проценты из резервного фонда в любое время покрывали текущие расходы.

Одно из преимуществ этого метода состоит в том, что он предлагает решение проблемы финансирования пособий, предоставляемых более пожилым участникам из первоначально застрахованного населения, обеспечивая им минимальную пенсию лишь после непродолжительного квалификационного периода, размер которой не увязывается с их взносами. Было бы несправедливым покрывать расходы па эти привилегии только за счет более молодых первоначальных участников. Описанный метод обеспечивает покрытие этих расходов не только за счет этих участников, но и за счет неограниченного числа их преемников.

Система фиксированных взносов

В рамках этого общего подхода существует несколько возможных вариантов. Одна крайность заключается в том, чтобы с самого начала определить постоянный уровень ресурсов в виде процентной доли от застрахованного фонда заработной платы, который предположительно мог бы обеспечить способность системы выполнять свои финансовые обязательства в течение весьма продолжительного времени. Такая система финансирования называется "системой фиксированных взносов". Тем не менее, уровень накапливаемого капитала в рамках такой системы был бы весьма значительным и даже мог бы поставить в трудное положение административные органы, отвечающие за инвестиционную политику в некоторых развивающихся странах.

От органов пенсионного страхования часто требуют инвестировать средства в облигации, гарантируемые государством, т.е. в ценные бумаги с фиксированным процентом. Значительная доля капитала многих органов социального страхования используется именно таким образом с целью финансирования программ государственного строительства жилья и других общественных строительных работ. Тем самым реально пополняется национальное богатство, независимо от того, приносит ли это в конечном итоге прибыль данной пенсионной системе или нет. Однако искушение слишком велико и очень часто эти значительные накопления капитала используются не по назначению и распыляются.

В развитых странах расширение масштабов систем пенсионного страхования с целью охвата большинства экономически активного населения позволило в несколько иной перспективе представить политику накопления капитала. Когда такие системы имели умеренные размеры можно было предполагать, что их будущая платежеспособность будет подкрепляться инвестицией фондов в рамках всей страны. Однако когда масштабы системы страхования увеличились настолько, что она стала охватывать практически всех налогоплательщиков, получилось, что люди, выплачивающие взносы, как бы кредитуют сами себя и с них берут налоги для выплаты процентов по кредитам. Кроме того, в связи с отсутствием гарантий того, что эти кредиты будут использованы для повышения производительности в стране, эти деньги, вероятно, можно было бы с большей эффективностью использовать, если бы они оставались в распоряжении их хозяев.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13