Теория и практика фискальной политики в развитых странах и России

сделано после этого для преодоления укоренившихся структурных проблем.

9. На этом фоне не должно вызывать удивления мое заявление о том, что

достижение хороших макроэкономических показателей с начала 1999 года не

может носить устойчивого характера без ускорения широких структурных

преобразований.

. Восстановление объема производства, улучшение положения в налогово-

бюджетной сфере, значительная финансовая стабильность достигнуты во

многом благодаря последствиям резкой девальвации рубля в реальном

выражении после кризиса 1998 года, а также благодаря скачку цен на

нефть на мировом рынке.

. Устойчивый рост и необходимая дальнейшая консолидация налогово-

бюджетной сферы потребуют ускорения структурных реформ для активизации

инвестиционной деятельности и развития экспорта, а также комплексной

реформы налогообложения и государственных расходов.

. Цель многих необходимых структурных реформ заключается в улучшении

инвестиционного климата, в первую очередь для российских, а также, что

немаловажно, и для иностранных инвесторов. Крупные российские

капиталы, находящиеся в настоящее время за рубежом, начнут

возвращаться в страну только после изменения инвестиционного климата.

За ростом инвестиций последует рост производства, и в этом мои тезисы

перекликаются с темой конференции.

10. На чем следует сосредоточить усилия при проведении структурных реформ?

На конференции работают 19 групп, которые обсуждают преобразования в

различных областях. Новое правительство должно будет добиться прогресса во

всех этих областях. Четыре темы сгруппированы под заголовком

“Государственное регулирование экономики: свобода и правовой порядок”. Это

имеет принципиальное значение. Они отражают острую необходимость повысить

информационную открытость экономики как в государственном, так и в частном

секторах. В этом будет заключаться один из основных факторов,

обеспечивающих внешнюю поддержку российской экономике.

11. Я не стану подробно останавливаться на программе в целом, а лишь выделю

шесть приоритетных направлений:

. структурная перестройка промышленности, включая приватизацию и другие

меры, в том числе в области корпоративного управления и укрепления

правового порядка, необходимые для улучшения делового климата;

. меры, направленные на ликвидацию проблемы неплатежей;

. реструктуризация банковской системы, включая реформу центрального

банка;

. налоговая реформа и реформа бюджетных расходов, включая реформу

государственного аппарата, который значительно увеличился за последнее

десятилетие;

. укрепление системы социальной защиты;

. реформа сельского хозяйства и прав собственности на землю.

Успехи в этих областях создадут условия в России для начала устойчивого

роста, что позволит гражданам реализовать свои возможности.

I. Авторство программы

12. Однако нельзя не принимать во внимание тот факт, что в прошлом многие,

если не все, предлагаемые меры уже включались в правительственные

программы, однако не были реализованы. Почему? Плохое исполнение намеченных

мер, главным образом, отражает провал попыток преодолеть жесткое

сопротивление корыстных интересов крупного бизнеса в условиях слабой

согласованности государственных мер. Существует множество примеров, но

позвольте упомянуть три сферы, о которых шла речь на этой конференции, а

именно - реструктуризацию банковской системы, налоговую реформу и правовой

порядок:

. После краха многих банков вследствие кризиса 1998 г. власти

практически не использовали предоставленные им в рамках действующего

законодательства полномочия, чтобы взять под контроль

неплатежеспособные банки. К тому времени, когда такие банки

подверглись процедуре банкротства, они в основном не представляли

никакой ценности. Одним из результатов является то, что

реструктуризация банковской системы обойдется дороже, чем могло бы

быть.

. Еще один ключевой вопрос – это налоговая реформа. В течение многих лет

предприятия, обладающие политическим влиянием, имеют возможность

платить гораздо меньше законодательно установленных налоговых

обязательств, избегая эффективных мер воздействия со стороны

государства. Вместо строгого соблюдения обязательств в сочетании с

введением принудительной процедуры банкротства и возбуждением

уголовных дел в отношении собственников и управляющих банков мы

наблюдаем множество схем реструктуризации и переоформления налоговой

задолженности и схемы расчетов по индивидуальным соглашениям. Такая

политика в отношении крупных налогоплательщиков сопровождается гораздо

более жесткими требованиями к более мелким предприятиям и частным

лицам. На фоне чрезвычайно благоприятных цен на энергоносители

положение дел с доходами федерального бюджета в прошлом году

улучшилось, однако эта проблема сохраняется.

. Неспособность укрепить правовой порядок и усовершенствовать управление

в государственном и частном секторе являются основной причиной слабого

притока инвестиций, неспособности предприятий проводить

реструктуризацию, а также бегства капитала. Та же причина объясняет

чрезвычайно низкий уровень прямых иностранных инвестиций. Размер

прямых иностранных инвестиций в Россию составляет менее 1 процента ВВП

в отличие от примерно 3 процентов ВВП в странах с экономикой

переходного периода Центральной Европы. Улучшение инвестиционного

климата могло бы принести значительную пользу для экономики в этой

области. Эта мера способствовала бы также предотвращению утечки

капитала, ежегодный объем которой с начала 1990-х годов составляет 10

– 20 млрд. долларов США. Состояние российской экономики и финансовые

потребности России будут выглядеть совершенно иначе, когда российские

сбережения будут использоваться для финансирования продуктивных

инвестиций в отечественную промышленность, а не утекать за границу.

13. Почему я упоминаю прошлые неудачи? Потому, что формирование нового

правительства, работающего с новой Государственной Думой, представляет

редкую возможность начать все сначала. Многие проблемы в прошлом возникали

из-за отсутствия достаточной поддержки программы экономических реформ в

политической системе и в обществе. Некоторые из этих проблем возникли в

связи с тем, что меры экономической политики не были должным образом

реализованы. Из опыта всех стран с экономикой переходного периода, и

особенно России, извлечено много уроков. Сейчас вопрос в том, сможет ли

Россия сформулировать свою собственную программу реформ – программу,

разработанную российскими специалистами, которая бы пользовалась поддержкой

в обществе; программу, принадлежащую России.

14. Данная конференция показала, что недостатка в хороших идеях

относительно характера таких мер экономической политики нет. Сейчас

необходимо направить все знания и энергию на подготовку последовательной

стратегии реформ, которая была бы поддержана обществом и руководством и

была бы реализована. Если это произойдет, то МВФ и, я надеюсь,

международное сообщество в целом будут готовы сделать все необходимое для

поддержки и укрепления программы и российской экономики в целом.

"Яблоко" о промышленной политике

Не меньший вред развитию российской промышленности наносит чрезмерно

высокий уровень налогов и запутанная налоговая система. Практически ничего

не было сделано в целях упрощения налоговой системы и сокращения уровня

налогового бремени. Вопреки провозглашенной концепции либерализма были

установлены чрезвычайно высокие налоги, достигающие, по некоторым оценкам,

до 60% ВВП, что сопоставимо, например, с уровнем налогообложения в Швеции.

Как следствие, более половины экономики ушло в тень. Становится понятным,

почему нельзя реально собрать больше 50-60% запланированных налогов, если

не вступает в действие инфляция. Налоговая система, учитывая всю

совокупность подзаконных актов, является весьма громоздкой, запутанной и

недоступной для понимания. Фактически, сегодня налоговая система –

инструмент постоянной угрозы и шантажа со стороны государственных

чиновников любого уровня как промышленнику, так и любому предпринимателю.

Вопросы налоговой реформы – один из ключевых моментов новой экономической

политики.

Налоговая реформа

Настало время провести налоговую реформу, постепенно уменьшая прямые

налоги, прежде всего на прибыль, а также подоходный налог и начисления на

заработную плату за счёт более легко собираемых косвенных налогов – НДС

(налог на продажи), акцизов, экспортно-импортных пошлин, отмены всех льгот

и всяческих привилегий, контроля за особо крупными расходами на

потребление. Одновременно необходимо значительно упростить саму налоговую

систему, уменьшить общий уровень налогов и устранить произвол чиновников.

Снижение, а в перспективе – постепенная отмена налога на прибыль (за

исключением дивидендов) создаст условия для:

- появления собственника, заинтересованного в конечном результате

деятельности предприятия и реинвестировании прибыли на развитие

бизнеса;

- активизации внутренних инвестиций, пополнения оборотных средств,

привлечения иностранных инвесторов, легализации теневой экономики;

- внедрения механизма ускоренной амортизации основного капитала исходя

из соображений стратегии развития, конкуренции, конъюнктуры и т.д.;

- прекращения практики предоставления льгот аффилированным с

чиновниками разных уровней предпринимателями;

- финансирования промышленностью научных исследований и повышения доли

частного сектора в финансирования НИОКР.

Одновременно необходимо провести взаимозачёт долгов предприятий по выплате

налогов, прежде всего ВПК, возникших по причине невыполнения государством

своих обязательств по уплате госзаказа, внеся соответствующие изменения в

налоговое законодательство.

В результате налоговой реформы будет наблюдаться мультипликативный эффект,

когда развитие промышленности расширяет внутренний рынок, а увеличение

спроса дает новый импульс для промышленности. Это особенно характерно для

потребительских отраслей, ориентированных на внутренний рынок: рост и

модернизация производства на предприятиях этих и смежных отраслей приводит

к росту доходов работников, что, в свою очередь, увеличивает спрос на

продукцию.

Программа правительства на 10 лет

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью

процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и

открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в

политике государства в целом, реализуя - в сочетании с денежно-кредитной

политикой - следующие основные функции:

. финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;

. поддержание финансовой стабильности в стране;

. обеспечение финансовой целостности федеративного государства;

. создание финансовых стимулов для поступательного социально-

экономического развития.

2.1.1. Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной

политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении

бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Несмотря на это,

государству еще предстоит решить связанные с ней фундаментальные проблемы,

которые заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на

всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2)

неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности значительной части

бюджетных расходов; (4) незавершенности формирования эффективной системы

управления государственными финансами.

Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств

государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в

бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы

экономии государственных расходов. Однако на сегодняшний день непроцентные

обязательства расширенного правительства все еще составляют более 55% ВВП.

Существенным остается долговое бремя (до 50% бюджетных доходов) Общая

несбалансированность обязательств и ресурсов государства составляет не

менее 20% ВВП, что определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной

системы управления государственными финансами, все ее элементы

функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится

и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии

формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, а

также к прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений,

управлению долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения

эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его

положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие

положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для

сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и

региональных финансов как следствия резкой диспропорции между

сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными

обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной

ответственностью за их выполнение и использование, с другой.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться по методу

"от достигнутого". Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в

последние годы в связи со становлением казначейской системы. Казначейская

система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить

расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности,

путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также

регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых

бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием

средств бюджетными организациями. С 1999 года реализуется Концепция

функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и

средств федерального бюджета, который позволяет сокращать срок прохождения

доходов от плательщиков налогов до возможности их использования, ежедневно

иметь оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета,

оперативно управлять средствами федерального бюджета, ускорять их

оборачиваемость, снижать потребность в заемных ресурсах и минимизировать

риск потери бюджетных денег. Тем не менее, проблемы в этой области еще

очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает

исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры

внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных

доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по

отдельным бюджетным статьям.

Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные, оставляют

значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей

товаров и услуг, а также к завышению бюджетных потребностей и сохранению

неэффективных бюджетных расходов.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных

фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного

финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне

неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не

предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов

ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой

ответственности на более высоком уровне. Внебюджетные фонды, продолжают

играть чрезмерную роль в системе государственных финансов.

Управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться (как на

федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из

бюджетных потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением

государственными активами. В управлении государственным имуществом

отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

2.1.2. Стратегические направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:

o обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых

обязательств государства на всех уровнях власти;

o устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие

элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках

реформирования налоговой системы;

o существенно снизить относительные издержки функционирования

государства;

o значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти

основным направлениям: создание эффективной системы управления

государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на

выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики

управления государственным долгом и активами, совершенствование

межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства - обеспечение собственной

платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в

соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени -

безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует

инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их

эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и

реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке -

безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать

необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и

снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые

ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные

расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру,

судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей

системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом

направлении - финансовая открытость государства и жесткий бюджетный

контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти;

сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на

всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным

долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех

уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию

подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения

государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация

внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных

отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной

передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального

характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое

разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени

автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных

процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные

отношения должны стать реальной основой федеративных отношений,

стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать

равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям,

а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому

пространству страны.

Четвертое направление включает завершение создания единой системы

управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять

активную долговую политику, и диверсификацию методов управления

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6