Организационные основы местного самоуправления в РФ

определенных задач в области обслуживания общественных потребностей

граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их

прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного самоуправления ( далее ТОС)

включает в себя : общие собрания ( сходы), конференции жителей, опросы

населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или

комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских

населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы

местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления

населения по месту жительства ( советы или комитеты улиц, кварталов, домов

и т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного

самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей

администрацией и утверждаются представительным органам местного

самоуправления.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного

волеизъявления.

В статье 27 Федерального закона “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” закреплено, что в

соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться

юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются

уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и

нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством органы местного

самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению

вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов

ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из

форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом

системы местного самоуправления.

Собрания, сходы - формы участия населения

в местном самоуправлении

Изучая внешние проявления реализации населением права на местное

самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном

самоуправлении : [57]

1. направление обращений граждан в органы местного самоуправления;

2. реализация нормотворческой инициативы;

3. участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного,

так и пассивного избирательного права);

4. участие в местном референдуме, опросе, плебисците;

5. деятельность в представительных органах местного самоуправления;

6. участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа

местного самоуправления;

7. осуществление муниципальной службы;

8. организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях,

пикетирование;

9. участие в органах территориального общественного самоуправления;

10. участие в собраниях, сходах, граждан.

Собрания ( сходы) граждан являются одной из форм непосредственной

демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в

небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных

образований. В последнем случае являются частью системы территориального

общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном

самоуправлении путем проведения собраний ( сходов) закреплено в статье 34

Федерального закона “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения

собраний ( сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в

соответствии с законами субъектов РФ.

Собрания ( сходы) созываются представительными органами местного

самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по

мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов

территориального общественного самоуправления населения и принятие

положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС

по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов

об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции

органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

Общие собрания ( сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если

в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а

конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей

жителей соответствующей территории. В общем собрании ( сходе), конференции

принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона

“ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие

собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного

органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько

разновидностей собраний ( сходов) граждан:

1. собрания ( сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов

местного самоуправления;

2. собрания ( сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального

образования для решения наиболее важных вопросов;

3. Собрания ( сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального

образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы

ТОС.

По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ

о местном самоуправлении. [58]

Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право

на обращение и право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право

определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по

вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного

муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них

правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.

Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя

учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных

муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к

предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном

самоуправлении большинства субъектов России [59] тоже воспроизводят именно

эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой

инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем.

Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право

жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то

же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо

упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская

области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов

субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и

поскольку в нем предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу

на уровне субъектов Федерации. муниципальные образования полностью свободны

в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее

все же участие в правовой регламентации нового института прямого

волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают

государствоведы. это является существенной помощью органам местного

самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих

уставах.

2. Органы местного самоуправления и их акты

После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном

уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции

РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам

государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе “

Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных

нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности

использования принципа разделения властей на уровне местного

самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное

самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта

конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части

2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только

выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного

органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи

16 Федерального закона предусматривается возможность вхождения главы

муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав

представительного органа местного самоуправления с правом

председательствовать на заседаниях представительного органа местного

самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных,

контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном

органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура

органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на

уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и

закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение

сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и

противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только

усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное

принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном

уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и

представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с

судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что

разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые

перегородки: власти взаимо проникают взаимо дополняют друг друга.

“ Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся

территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они

несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам

местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе

управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего

тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему

децентрализации управления, которая делает эту систему управления более

пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических

и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не

только способ децентрализации управления, но и способ организации и

осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное

решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление

управления местными делами в системе управления обществом и государством”.

[60]

Система органов местного самоуправления включает в себя следующие

элементы: главу муниципального образования, представительный и

исполнительный органы местного самоуправления.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием

определенных элементов и отношениями между ними. Однако в соответствии с

федеральным Законом “ Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вышеназванных

органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 1, 14

названного закона является наличие выборного органа местного

самоуправления. А какими функциями будет этот орган - население определяет

самостоятельно.

Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного

самоуправления по различным основаниям: [61]

1. По способу образования органов:

. Глава избирается всем населением; избирается представительным органом

местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным

органом по результатам конкурса.

. Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе

мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в

том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе

смешанной системы.

. Избирательный орган формируется главой местного самоуправления

самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в

части назначения главных должностных лиц формируется с согласия

представительного органа, в остальной части - главой местного

самоуправления самостоятельно.

5. По месту главы в структуре органов местного самоуправления: глава

возглавляет местную администрацию; глава возглавляет представительный

орган местного самоуправления; глава возглавляет и представительный и

исполнительный орган.

6. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и

представительным органом :

. участие главы местного самоуправления в работе представительного органа

местного самоуправления: глава организует работу представительного органа

местного самоуправления без права решающего голоса; глава участвует в

работе представительного органа местного самоуправления с правом

решающего голоса ( возможно не по всему кругу вопросов, отнесенному к

компетенции представительного органа).

. право отлагательного вето: глава имеет право отлагательного вето на

решения представительного органа местного самоуправления; глава не имеет

право отлагательного вето на решения представительного органа местного

самоуправления.

9. По взаимоотношениям между главой местного самоуправления и

исполнительным органом : глава лично руководит деятельностью

исполнительного органа; глава осуществляет общее руководство, а

оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной

основе) руководитель (управляющий) администрации; глава не участвует в

деятельности исполнительного органа, а местная администрация

возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем

(управляющим) администрации.

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невозможностью

осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями,

возникла потребность в ведении представительства. Появилось понятие

представительного органа. Представительный орган местного самоуправления -

это орган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы

населения соответствующей территории. В действующем законодательстве

закрепляется два критерия представительного органа : избрание

непосредственно населением на основании всеобщего, равного прямого

избирательного права при тайном голосовании; представление интересов

жителей соответствующей территории.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ” численный состав

представительного органа местного самоуправления определяется уставом

муниципального образования. Численность представительного органа зависит от

размеров муниципального образования, исторических, региональных,

национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило,

численность представительного органа колеблется в пределах 15 - 30

депутатов.

Наименования представительного органа местного самоуправления также

различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания,

собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др.

[62]

В исключительном ведении представительных органов местного

самоуправления находятся (ст. 15 Федерального закона):

. принятие общеобязательных правил по предметам ведение муниципального

образования, предусмотренных уставом;

. утверждение местного бюджета и отчета и его исполнения;

. принятие планов и программ развития муниципального образования,

утверждение отчетов об их исполнении;

. установление местных налогов и сборов;

. установление порядка управления и распоряжения муниципальной

собственностью;

. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных

образований.

Как мы выше отмечали, полномочия представительных органов определяется

уставами муниципальных образований. И в них дополнительно закрепляются

следующие полномочия представительного органа : назначение даты выборов

главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него

изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного

самоуправления органам государственной власти и территориального

общественного самоуправления; утверждение структуры местной администрации;

Выражение недоверия главе; досрочное прекращение полномочий депутатов;

назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации;

учреждение почетных званий, наград; принятие решений о наименовании и

переименование площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на

территории муниципального образования; другие полномочия.

Способы формирования представительных органов местного самоуправления,

их связь с населением может быть различная. Политологи выделяют ряд

концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным

органом и избирателями: [63]

1. Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает

ее политическую программу, на основе которой был избран и разъясняет ее.

2. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он

представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и

его программу, сформулированные ими наказы.

3. Депутат представляет в представительном органе и тех избирателей своего

округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает

общие экономические, социальные, политические интересы округа.

4. Депутат в своей деятельности руководствуется только Законами и Совестью;

после избрания связь с избирателями отсутствует

Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления,

необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого

депутатом, т.к. роль и место депутат зависит от того, какой мандат он

получит - свободный или императивный. [64] Сущность императивного

заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный

же мандат представляет возможность депутату действовать по своему

усмотрению.

В настоящее время на федеральном уровне депутаты получают свободный

мандат. На наш взгляд на местном уровне целесообразно введение некоторых

элементов императивного мандата, например, института отзыва. В целом

вводить императивный мандат представляется нецелесообразным, так как:

1. Императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей,

но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых

участвует их депутат.

2. Выражая свою волю, давая назад, избиратели могут не располагать

сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на

формирование общественного мнения ( например, о наличии денежных или

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7