Учебное пособие: Законодательная власть. Зарубежный парламент

Почему такие моменты во многих странах так скрупулезно регламентируются? Дело объясняется тем, что партийные фракции в большинстве случаев наделены более широкими и вескими полномочиями, чем один депутат или даже двое–трое депутатов организационно не оформленные. Фракции участвуют в формировании руководящих органов палат. К примеру, кандидатов при избрании спикеров, их заместителей, руководителей комитетов и комиссий, выдвигают партийные фракции.

Комиссии и комитеты палат образуются обычно на основе пропорционального представительства от фракций, и крупные фракции имеют обычно большее представительство в комиссиях и комитетах. Фракции оказывают большое влияние на работу палаты. Они вносят вопросы в повестку дня, они участвуют в направлении хода прений и дебатов, в некоторых парламентах (например, в Голландии) голосование проходит по фракциям, т.е. при голосовании встает руководитель фракции и объявляет, «за» фракция или «против». Поэтому вопрос решается, как правило, заранее, а голосование по фракциям носит скоротечный и практически формальный характер.

Фракции используют свое влияние при контроле за деятельностью правительства. Например, фракции в некоторых странах могут инициировать такую форму парламентского контроля как интерпелляция. Но может быть, самое главное в их деятельности это то, что в парламентских республиках и монархиях фракции образуют и формируют правительство. Если фракция имеет абсолютное большинство в парламенте, то она и создает правительство, если же численности не хватает, то фракции объединяются и образуют коалиционное правительство.

В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром и реальным руководством той или иной партии. Лидер парламентской фракции – это одновременно лидер всей партии. Он определяет политику партии и представляет ее в парламенте.

В Великобритании вся парламентская деятельность связана с существованием фракции. Фракция, которая обладает большинством в парламенте, образует правительство, лидер этой фракции становится премьер-министром. Вторая по численности фракция образует официальную оппозицию. Лидер фракции оппозиции становится «лидером оппозиции Ее величества» и возглавляет «теневой кабинет».

Фракции имеют свое руководство. Руководство может быть идеологическим и процедурным. Лидер партии всегда является общим руководителем фракции, но ряд фракций имеют еще процедурных начальников. В англо-саксонских стран они именуются «кнуты» (whips), они следят за порядком голосования, следят за тем, чтобы члены фракции правильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и т.д. Они подчиняются такому фактическому лидеру и помогают ему.

Руководящим органом фракции, как правило, является общее собрание депутатской группы. Оно может именоваться по–разному: конференция, собрание, в Америке применяется термин «кокус». На этих собраниях вырабатываются общие направления деятельности фракции, решаются организационные вопросы, решаются вопросы о том, как голосовать по конкретному законопроекту. Затем эти решения неуклонно выполняются. В ряде стран работой фракции руководит (координирует) специальный орган. В ФРГ – это «Исполнительный комитет» фракции. Во Франции «бюро». В Швеции – это «доверительный совет», который является руководящим органом фракции.

В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину своей силы, а может и больше. Поэтому, депутату, если он хочет строить свою политическую карьеру, приходится подчиняться. Рядовые депутаты, их часто называют «заднескамеечники», какого–то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким–то интересным сообщением во время прений.

Иные органы парламента. В парламентах могут быть какие–то иные органы и структурные части, помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах, например, есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Есть такая должность омбудсман, или «народный защитник». Эта должность впервые была создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время институт омбудсманов получил свое развитие, они, чаще всего, называются уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как–то задеть их права.

Парламенты создают, так называемые, счетные палаты или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц. Например, в ФРГ есть уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии.

В некоторых парламентах создаются «Советы старейшин» или они называются «Сеньорен-конвенты». В ФРГ в Совет старейшин входит председатель Бундестага, его заместители и несколько депутатов от фракций, причем, представительство пропорционально численности фракции: большая фракция делегирует больше своих членов в Совет старейшин. Полномочия Совета старейшин достаточно специфичны. Они занимаются в основном организационными проблемами: помогают Председателю палаты вести дела палаты, проводят в необходимых случаях или организует переговоры фракций персональных назначениях и выборах, они участвуют в выработке повестки дня, могут вырабатывать внутренние акты парламента (например, положение о комитетах и комиссиях) и решать ряд других вопросов. Это важный вспомогательный орган. Кроме названия «Совет старейшин» могут быть и иные названия: Бюро, Общий комитет и т.д. Эти органы создаются для организационной помощи депутатам и руководству палаты.

В странах со значительным числом депутатов в палате, кроме общих парламентских комиссий и комитетов, крупные партийные фракции могут создавать свои небольшие специальные комиссии или комитеты внутри фракции. Они подготавливают вопросы для работы в парламентских комиссиях и комитетах, вырабатывают политику фракции по вопросам обороны, по делам молодежи, по вопросам труда и т.д. Такие органы, например, есть в ФРГ.

Следует отметить, что есть две модели отношений парламентариев внутри фракции. Это британская и американская модели. Британская модель означает очень жесткую дисциплину и подчинение депутатов партийным решениям. Американская модель – это значительная свобода у депутатов и слабая партийная дисциплина, хотя там тоже есть, так называемые, «кнуты». Эти системы сложились исторически. Британская (Канадская, Австралийская и др.) специфика объясняется тем, что при такой системе парламент фактически подчинен правительству и выполняет роль законодательного органа при правительстве. В США Конгресс – это очень сильный самостоятельный орган, и конгрессмены, и сенаторы чувствуют себя самостоятельными политиками. Естественно, члены одной партии согласуют свои позиции, но партийной дисциплиной они связаны не очень жестко.

Полномочия парламента. Парламентский контроль

Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах, или же нет, круг вопросов, которыми занимается парламент (т.е. полномочия парламента) всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это: полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, кроме названных полномочий, еще называются полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Так или иначе, минимальный круг вопросов, которым занимается парламент – это названные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов и, может быть, самое своеобразное полномочие – полномочия по передаче части своих полномочий – т.е. делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству).

Однако, какие бы не были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.

Мы называли шесть разновидностей законов, которые существуют в зарубежных странах. Из этих шести – четыре вида законов – принимаются парламентом. Как правило, везде главным делом парламентов является принятие конституции, принятие конституционных законов, принятие органических законов и принятие обычных законов. В этот перечень иногда включают принятие парламентских уставов или регламентов. Это вопрос спорный. Некоторые источники считают их нормальными законами, а некоторые относят парламентские уставы к промежуточным формам между законами и менее важными нормативными актами. Так или иначе, круг законодательства, круг актов, относящихся к законам, достаточно широк.

Можно уточнить законодательную компетенцию парламента, потому что помимо обычного перечисления видов законов еще следует назвать основной круг вопросов, по которым и принимаются законы. К числу этих вопросов относятся законы, которые определяют конституционный строй государства, систему органов государства, взаимоотношения между ними, а также порядок формирования этих органов права и свободы граждан, в частности, избирательные права и т.д.

Специальными законами закрепляется система полномочий и порядок формирования органов местного самоуправления. Важным направлением, которое регулируется законами, является сфера экономики, т.е. законы, которые определяют статус промышленных предприятий, банков и иных экономических органов.

Законы регулируют социальные вопросы, трудовые права граждан, права профессиональных союзов, права объединений предпринимателей и отношений между работниками и работодателями. Важный круг вопросов, которые регулируются законами, это законы о социальном обеспечении. Отдельным кругом вопросов, которые относятся к законодательному регулированию, являются отношения и проблемы гражданства, иные личностные и имущественные права граждан, семейные правовые отношений, отношения в сфере ограничения прав и свобод, связанные с осуществлением охраны общественного порядка и правосудия, т.е. уголовно–процессуальные кодексы и отдельные акты. Законы в области внешней политики, обороны, о ратификации договоров и соглашений. Законами определяется порядок образования и структура правоохранительных органов, полиции, структура судебных органов и ряд самых важных вопросов.

Законы отличаются от всех иных актов не только кругом регулируемых отношений, не только наивысшей юридической силой, но и особым порядком разработки, принятия и введения в действие. Этому вопросу мы посвятим отдельное внимание в настоящей главе, т.е. мы остановимся на законодательном процессе.

Говоря о принятии закона парламентом, следует отметить, что в некоторых странах законодательный орган действительно не только принимает, но самостоятельно инициирует и разрабатывает законодательные акты. Таким органом является, например, конгресс США.

В других странах вся подготовка и инициатива по принятию законов лежит на исполнительной власти – на правительстве. Парламент получает готовые законопроекты. При такой модели парламент обсуждает их, и зачастую почти не вмешиваясь в существо этих проектов, принимает их. Данная модель существует в странах, которые относятся к парламентским республикам и парламентским монархиям (Великобритания, Голландия, Дания и др.). При этой схеме отношений парламент придает актам, разработанным правительством и представленным ему в виде законопроектов, силу всеобщей обязательности и наивысший авторитет.

Финансовые права и полномочия парламентов

Финансовые права являются наиболее заметной и старой привилегией или правом парламента, которое было получено в борьбе с королевской властью и с феодальными силами. Финансовые права – это право устанавливать налоги, устанавливать правила выпуска денег, контролировать эмиссию, а также выпускать займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег и т.д. Но олицетворением финансовых прав парламента является право парламента утверждать бюджет страны.

Важной частью финансовых полномочий является не только утверждение бюджета, но и утверждение отчета правительства об исполнении предыдущего бюджета. Это не формальный акт, а очень важное политическое оружие, при помощи которого парламент может влиять на исполнительную власть, поскольку деньги – очень эффективный рычаг воздействия. Если правительство обещало добиться каких–то лучших экономических показателей, внесла в проект бюджета заманчивые для граждан (избирателей) пункты, а затем при отчете выясняется, что эти пункты не реализованы, то оппозиция и, вообще, парламентарии могут привлечь внимание общественности к этому и повлиять на политику правительства, на выбор приоритетов.

Очень важное место среди финансовых полномочий принадлежит налоговым полномочиям. Налоги – это самая чувствительная часть финансовых прав парламента, потому что налоги платят все, и все заинтересованы в том, чтобы, с одной стороны, заплатить налогов меньше, а с другой стороны, получать какую–то поддержку государства за счет налогов. Установление налогов в большинстве стран – исключительная компетенция парламента, и в некоторых случаях это подчеркивается специальными статьями конституции.

Полномочия в области внешней политики

В этой сфере у парламента меньше возможностей, чем у исполнительной власти. Полномочия в области внешней политики – внепарламентские связи и отношения, когда члены парламента общаются с парламентариями других стран, вырабатывают общие точки зрения, выясняют спорные отношения, заседают в различных межпарламентских союзах и ассоциациях и т.д.

Однако наиболее важной стороной этой деятельности является ратификация международных договоров и соглашений. Международные договоры подписывает исполнительная власть в лице главы государства либо главы правительства, но право ратификации и денонсации этих договоров и соглашений очень важный рычаг воздействия на правительство.

Ратификация означает обсуждение уже принятого договора и голосование за его утверждение – если необходимые голоса не будут поданы, этот договор не будет утвержден. Хотя, в последние десятилетия в ряде стран выработан довольно специфический подход, суть которого в том, что парламенты утверждают только важные международные договоры и соглашения. Вопрос о том, какие договоры являются особенно важными, а какие менее важные – в ряде случаев решает исполнительная власть. Правда, в некоторых странах парламент при необходимости, при проведении соответствующего решения, может проголосовать за то, чтобы поставить на ратификацию любой договор, даже если правительство отнесло его к категории не самых важных.

В ряде стран парламент может лишь одобрить или отклонить договор. В некоторых странах парламент может внести какие–то дополнения, поправки либо оговорки. В некоторых странах договор может быть одобрен частично, т.е. в какой-то части одобрен, а в какой-то признан несоответствующим интересам страны. Конечно, там, где есть такой дифференцированный подход, там права и возможности парламента шире, чем у такого парламента, который говорит либо «да», либо «нет».

Практически всегда процессу ратификации подлежит договор, который каким–то образом влияет на конституцию или какие–то иные важные нормы права, либо такой договор, который связан с денежными выплатами, компенсациями, другими расходами в пользу иностранных государств. Всегда ратифицируются парламентами договоры, которые предусматривают изменение территориальной принадлежности части территории страны: присоединение, уступка территорий. В любом случае, эти вопросы всегда ратифицируются.

Самая активная роль в данной сфере принадлежит, пожалуй, верхней палате США – Сенату. Сенат при ратификации международных договоров может вносить любые поправки и дополнения в текст договора или соглашения, в результате чего может придать некое обратное значение той или иной норме, т.е. роль американского парламента в этом процессе очень велика. Национальное собрание Франции может сказать только «да» или «нет».

Парламент может обсуждать основные направления внешнеполитической деятельности правительства, согласиться или не согласиться с какими–то действиями во внешнеполитической деятельности.

К сфере полномочий международных дел и внешней политики относят также вопросы объявления войны и заключения мира. Это очень исключительная сфера, и она, как правило, решается всеми органами: и исполнительной властью, и законодательной. Но окончательную точку в таких конфликтных вопросах ставит парламент, принимая закон либо иной акт о заключении мира либо об объявлении войны.

Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц. Парламенты в этой области имеют достаточно широкие полномочия. Например, в парламентских республиках (монархиях) парламенты утверждают назначение на должность главы правительства – премьер-министра. В некоторых случаях это считается назначением, в некоторых – избранием. Так или иначе, проводится голосование, и лицо, получившее поддержку парламента, становится во главе исполнительной власти. Таким образом, избирается канцлер ФРГ, премьер-министры Италии, Голландии и главы правительства многих других стран.

В ряде стран парламенты выбирают главу государства либо участвуют в выборах главы государства. Так, например, ст.54 конституции ФРГ предусматривает выборы Президента Федеральным Собранием. А Федеральное Собрание состоит из членов Бундестага, т.е. нижней палаты немецкого парламента, и такого же числа членов избираемых народными представительствами земель.

Конституция Италии также предусматривает избрание Президента парламентом. Статья 83 итальянской конституции предусматривает, что президент Итальянской Республики избирается парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области. Парламент Чехии избирает Президента на совместном заседании обеих палат.

Порядок избрания президента парламентом, естественно, предусмотрен конституциями парламентских республик. Однако есть случаи, когда возможно избрание президента даже в президентской республике при помощи парламента. Так, например, поправки 12–я и 20–я конституции США предусматривают такой вариант, что, если ни один из кандидатов в президенты не получит абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей будет избирать президента из 3-х кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. А если не будет избран Вице-президент, то Сенат будет избирать Вице-президента из двух кандидатов. Правда, возможность применения такого порядка представляется достаточно абстрактной и умозрительной, однако, американцы, на всякий случай, подстраховались и предусмотрели это в поправках к конституции.

Парламенты очень часто принимают участие в формировании судебной власти, а именно: избирают или назначают высших судей. В Германии и верхняя, и нижняя палаты – Бундестаг и Бундесрат – избирают равное число судей конституционного суда ФРГ. Согласно венгерской конституции, однопалатный венгерский парламент избирает судей Конституционного суда и председателя Верховного суда. Такой порядок, когда парламент избирает часть, половину или полностью судей верховных судов, конституционных судов – это достаточно распространенное правило. В Болгарии и Италии, например, парламент избирает 1/3 судей конституционных судов. В США Сенат принимает участие в избрании (или назначении) Верховного суда. По американским правилам, членов Верховного суда назначает президент, однако они не могут стать членами Верховного суда без согласия Сената. Точная формула гласит «без совета и согласия Сената». Согласие получается путем голосования. Это специальная процедура, без которой ни один кандидат не может стать членом Верховного суда, поскольку Сенат окончательно утверждает (избирает) кандидатуру, предложенную президентом.

Наконец, нужно отметить, что самая естественная компетенция парламента – избрание должностных лиц парламента. Парламенты избирают руководителей своих палат, спикера или председателя палаты, избирают заместителей председателя палаты, избирают руководящие органы, председателей комитетов или комиссий. Это тоже входит в круг компетенций или полномочий палат парламентов или парламента вообще.

Судебные функции

Парламент обладает как общими, так и специальными судебными функциями. Как понимать эту терминологию? По нашему мнению, общие судебные функции – это осуществление нормальных судебных полномочий. Так, например, Палата Лордов Великобритании считается высшей судебной инстанцией, т.е. инстанцией, которая окончательно принимает решения по конкретным уголовным и гражданским делам. В некоторых случаях она выступает даже как суд первой инстанции. Это касается дел пэров, т.е. дел о преступлениях, которые совершили пэры – члены Палаты Лордов. Председатель Палаты Лордов – Лорд-канцлер – считается главой всей судебной системы и одновременно – Министром юстиции. Естественно, что такие решения принимает не вся палата, а специальный комитет палаты по апелляциям, который был образован в 1844 году. С 1876 года там заседают специальные лорды права или лорды по апелляциям. Сначала их было несколько человек, а затем их число увеличилось. Лорды по апелляциям – это опытные юристы, которые назначены лордами для того, чтобы выполнять судебные функции. Они заседают в комитете по апелляциям вместе с Лордом-канцлером, его предшественниками на этой должности и несколькими другими пэрами, которые в прошлом выполняли судебные функции в высших инстанциях британской судебной системы. Все эти люди и образуют комитет по апелляциям, который является высшей судебной инстанцией. Решения, принятые этим комитетом, утверждаются затем всей палатой. Обычно это формальное утверждение. Лорды права (лорды по апелляциям), когда уходят на пенсию, остаются пожизненно членами Палаты Лордов. В 1989 году всех лордов права вместе с пенсионерами было 22 человека. Эти «правовые» лорды обычно не принимают активного участия в заседаниях и других формах работы палат, они занимаются только судебными функциями.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7