Организационные основы муниципального управления

органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в

каждый из этих органов.

При формировании главы муниципального образования законы субъектов РФ о

местном самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько. В

последнем случае право окончательного выбора предоставляется законом

субъекта РФ непосредственно местному сообществу. Предполагаются следующие

варианты:

избрание непосредственно населением (Омская[15], Тюменская[16],

Читинская[17] области, Алтайский[18], Красноярский края[19]);

избрание на собрании (сходе) граждан (Томская область[20]);

избрание из числа депутатов представительного органа как главы местного

самоуправления (Омская[21], Томская,[22] Тюменская[23], Читинская

области[24], Алтайский[25], Красноярский края[26]);

занятие этой должности в силу избрания председателем соответствующего

представительного органа (Омская область[27]);

назначение, например, по результатам конкурса, или иное (Омская

область).[28]

Таким образом предусматривается возможность проведения как прямых

выборов непосредственно населением, так и косвенных. Следует отметить, что

в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено только два

способа избрания главы муниципального образования - непосредственно

населением и представительным органом местного самоуправления. Поэтому

такой способ, как назначение по результатам конкурса, как это предусмотрено

в Омской области, противоречит действующему законодательству. Хотя следует

отметить, что в этом случае появляется возможность предъявлять

профессиональные требования к претендентам, что представляется достаточно

целесообразным.

Наиболее слабо проработанным в настоящее время является избрание главы

местного самоуправления представительным органом местного самоуправления.

Как правило, этот вопрос регулируется актами органов местного

самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами

представительных органов местного самоуправления).

В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях

избирательных прав граждан в РФ” для лица, претендующего на должность главы

муниципального образования, могут быть установлены только два ценза -

оседлости и возрастной. Это положение получило свое развитие в статье

Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ”. Но в соответствии с Уставами городов Барнаула, Новосибирска, глава

муниципального образования должен иметь высшее образование. Указанное

положение противоречит федеральному законодательству.

В законах субъектов РФ о местном самоуправлении подробно об избрании

представительного органа не говорится, большинство ограничивается

констатацией необходимости проведения выборов.

Вопросы выбора типа избирательной системы, количества округов и иные,

непосредственно характеризующие организации и проведение выборов в

представительные органы местного самоуправления в законах субъектов РФ о

местном самоуправлении не рассматриваются. Также практически не освещены

вопросы избрания исполнительного органа местного самоуправления. И, как

правило, предусматриваются не выборы, а другие способы формирования

исполнительного органа - назначение или конкурс.

2.2 Местный референдум

В Российской Федерации местный референдум - это народное голосование по

наиболее важным вопросам местного самоуправления.[29]

В статье 22 Федерального закона “ Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляется, что порядок

назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений

местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в

соответствии с законами субъектов России. Ряд субъектов Российской

Федерации уже приняли законы о местном референдуме, в некоторых только

разрабатывается.

Для правового регулирования законодательными органами субъектов РФ

вопросов, выносимых на местный референдум, характерно несколько подходов. В

законе субъекта Федерации о местном референдуме:

закрепляется, что на местный референдум могут выносится любые вопросы

местного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством и

уставом муниципального образования (Алтайский край)[30];

закрепляется, что на местный референдум выносятся, непосредственно

затрагивающие интересы местного сообщества;

закрепляется, что на местный референдум могут выносятся вопросы в

соответствии с приведенным перечнем (Амурская область)[31]. Такой перечень

может включать: принятие и изменение устава муниципального образования;

структура органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий

выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

установление и изменение муниципального образования; использование земель

на территории муниципального образования; строительство промышленных

объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации

объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития

территории; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение

профиля объектов и предприятий муниципальной собственности;

обозначен перечень вопросов, которые не могут выносится на местный

референдум (Новосибирская область); к таким вопросам относятся :

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление

местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения

муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного

самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных

уставами муниципальных образований.

Во всех рассмотренных законах содержится норма, запрещающая выносить на

местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов

государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областях,

Алтайского края о местных референдумах дополнительно закреплено, что

вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или

отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и

конституционные гарантии их реализации.

В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если

в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на

участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за

него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших

участие в референдуме.

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума -

обязательный. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его

компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц

местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций,

расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Но

ряд субъектов РФ посчитали необходимым предусмотреть и возможность

проведения факультативного референдума. Например, в Алтайском крае, здесь

также принят закон “О краевом народном опросе (плебисците)”.

Зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный

и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму

непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весьма близок к

референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:

1. Референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит

по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов

самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же

назначается по инициативе органов самоуправления; народу отводится

пассивная роль.

2. Особенностью референдума является предварительное обсуждение

народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или

иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение

всего народа.

Юридическая энциклопедия[32] определяет плебисцит как опрос населения,

проводимый как правило по проблемам судьбы соответствующей территории.

Далее отмечается, что с формально - юридической точки зрения процедура

проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается

таким образом, не отличается от процедуры референдума. Таким образом,

плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых

решений. Решение, принятое на референдуме носит обязательный характер,

решение, принятое на плебисците - рекомендательный.

Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесообразно видимо

использовать не только обязательный референдум, но и факультативный опрос,

который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути

самоуправления, как самоорганизации жителей для самостоятельного решения

местных вопросов.

2.3 Органы территориального общественного самоуправления населения

В соответствии с 3 статьей Федерального закона “Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное

самоуправление осуществляется гражданами России путем референдума, выборов,

других форм прямого изъявления, а также через выборные органы местного

самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие

территориального общественного самоуправления как формы участия населения в

местном самоуправлении.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление

рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма

участия населения в местном самоуправлении.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от мая 1995 года “Об

общественных объединениях” введена организационно - правовая форма

общественного объединения “ орган общественной самодеятельности”. В статье

12 указанного закона раскрывается понятие органа общественной

самодеятельности как не имеющие членства общественное объединение, одной из

целей которого может являться совместное решение различных социальных

проблем, возникающих у граждан по месту жительства, направленное на

удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

Возникают вопросы: какова природа органов территориального

общественного самоуправления, каким законодательством регулируются порядок

создания и деятельности органов территориального общественного

самоуправления - законодательством об общественных объединений, о

некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим?

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев[33] отмечают, что “ в отличие от

общественных объединений органы территориального общественного

самоуправления действуют исключительно в пределах части территории

муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не

на основе членства, связанного с какими - то условиями (соблюдение устава,

уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению

определенных задач в области обслуживания общественных потребностей

граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их

прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного самоуправления (далее ТОС)

включает в себя : общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы

населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или

комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских

населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы

местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления

населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и

т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления,

устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и

утверждаются представительным органам местного самоуправления.

Органы ТОС создаются по инициативе жителей на основе их добровольного

волеизъявления.

В статье 27 Федерального закона “Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации” закреплено, что в

соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться

юридическими лицами. Порядок организации и осуществления их определяются

уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и

нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством органы местного

самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению

вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов

ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из

форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом

системы местного самоуправления.

2.4 Собрания, сходы - формы участия населения в местном самоуправлении

Изучая внешние проявления реализации населением права на местное

самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном

самоуправлении: [34]

направление обращений граждан в органы местного самоуправления;

реализация нормотворческой инициативы;

участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного,

так и пассивного избирательного права);

участие в местном референдуме, опросе, плебисците;

деятельность в представительных органах местного самоуправления;

участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного

органа местного самоуправления;

осуществление муниципальной службы;

организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях,

пикетирование;

участие в органах территориального общественного самоуправления;

участие в собраниях, сходах, граждан.

Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной

демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в

небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных

образований. В последнем случае являются частью системы территориального

общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном

самоуправлении путем проведения собраний (сходов) закреплено в статье 34

Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления

в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний

(сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с

законами субъектов РФ.

Собрания (сходы) созываются представительными органами местного

самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по

мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов

территориального общественного самоуправления населения и принятие

положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС

по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов

об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции

органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если

в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а

конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей

жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции

принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона

“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие

собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного

органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько

разновидностей собраний ( сходов) граждан:

собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов

местного самоуправления;

собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального

образования для решения наиболее важных вопросов;

Собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального

образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы

ТОС.

По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ

о местном самоуправлении.[35]

Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право

на обращение и право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право

определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по

вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного

муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них

правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.

Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя

учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных

муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к

предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном

самоуправлении большинства субъектов России[36] тоже воспроизводят именно

эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой

инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем.

Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право

жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то

же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо

упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская

области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов

субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и

поскольку в нем предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу

на уровне субъектов Федерации. муниципальные образования полностью свободны

в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее

все же участие в правовой регламентации нового института прямого

волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают

государствоведы. это является существенной помощью органам местного

самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих

уставах.

3. Органы местного самоуправления и их акты

После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном

уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции

РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам

государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе

“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных

нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности

использования принципа разделения властей на уровне местного

самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное

самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта

конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части

2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только

Страницы: 1, 2, 3, 4