Освобождение от уголовной ответственности

исполнительных органов. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное

законодательство не содержит никаких упоминаний такого рода органах. Даже

территориальные органы, которые образуются федеральными органами

исполнительной власти в субъектах Федерации, подобным образом не

характеризуются.

Тем не менее в ряде конституций республик, входящих в состав РФ,

прямо предусматриваются органы местной государственной власти и управления,

т.е. исполнительные и распорядительные органы (конституции республик

Ингушетия, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан, Адыгея, Башкортостан,

Хакасия). Например, в ст. 94 Конституции Республики Коми записано: местная

администрация – орган исполнительной власти, непосредственно осуществляющий

государственное управление; она входит в систему исполнительной власти

республики. Статья 108 Конституции Республики Башкортостан предусматривает

два вида местной власти: местное государственное управление (в районах и

городах) и местное самоуправление. В других случаях это одновременно органы

исполнительной власти и местного самоуправления (г. Москва).

Так или иначе, но в подобных случаях налицо стремление прежде всего

республик обеспечить входящие в их состав административно-территориальные

единицы соответствующими звеньями исполнительной власти.

Однозначного решения вопроса о судьбе такого рода органов пока не

предложено, в силу чего в ряде случаев в систему органов исполнительной

власти включаются исполнительные органы системы местного самоуправления.

Между тем органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ

(ст. 12) и федеральным законодательством не входят в систему органов

государственной власти. Следовательно, конструировать местные органы

исполнительной власти на базе существующих исполнительных органов местного

самоуправления невозможно.

2. Исходя из установленного порядка образования органов исполнительной

власти, выделяются:

a) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с пунктом

«г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ. Имеются в виду

федеральные органы исполнительной власти.

На федеральном уровне все основные вопросы образования органов

исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом

Президента «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14

августа 1996 г. установлено, что создание федеральных органов

исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются

Президентом по предложению Председателя Правительства РФ.[5]

Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования

федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих

полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения

соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

b) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 43

Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций,

уставов краёв, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ (ст. 63

Конституции Республики Бурятия; ст. 22 Устава (Основного закона)

Оренбургской области).

На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной

власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные

лица республик главы государств, президенты – главы исполнительной власти

(ст. 54 Конституции Республики Ингушетия; ст. 85 Конституции Республики

Коми).

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области,

автономных округах порядок примерно такой же. Так, губернатор

Ставропольского края формирует исполнительный орган – Правительство края,

являясь одновременно его председателем (ст. 63 Устава – Основного закона

Ставропольского края); глава администрации Читинской области формирует

аппарат областной администрации (ст. 38 Устава – Основного закона Читинской

области) и т.п. В ведении московских властей (мэрия, правительство)

находится формирование органов исполнительной власти – отраслевых и

функциональных органов городской администрации (ст. 52, 54 Устава –

Основного закона г. Москвы).

2. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции.

С этих позиций выделяются:

a) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют

свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по вопросам

основным их деятельности. Это – Правительство РФ, правительства

республик, входящих в состав РФ, а так же правительства

(администрации), созданные в некоторых краях, областях, городах

федерального значения, автономные области, автономных округах. Во

многих случаях на территориальном и региональном уровнях ими руководят

губернаторы;

b) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые

осуществляют свои функции в отношении полученных им сфер отраслевой

деятельности. Как правило, это - федеральные и республиканские

министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

c) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые по

порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных

исполнительных органов. Как правило, это – государственные комитеты,

федеральные комиссии, а так же аналогичные органы субъектов Федерации

(например, государственные комитеты в республиках);

d) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые

осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные

и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности

(например, федеральные надзоры).

3. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются

коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу

первых относятся правительства, государственные комитеты, федеральные

комиссии, а также администрации субъектов РФ, если это прямо

зафиксировано в их статусе.

Так, наиболее важные вопросы глава администрации Архангельской

области выносит на рассмотрение на возглавляемого им консультативного

органа – совета администрации области. Члены совета назначаются главой

администрации (ст. 27 Устава Архангельской области). А Уставом Псковской

области предусмотрено образование коллегии администрации области (ст.40).

Вопросы здесь решаются по принципу большинства голосов.

Единоначальными являются, как правило, все остальные исполнительные органы,

прежде всего министерства. Единоначально может действовать и

соответствующая администрация. Единоначалие тесно переплетается с началами

коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в

министерствах, например, создаются коллегии, различного рода

консультативные и иные советы.

5. В качестве критерия классификации исполнительных органов используется

также способ их создания. С таких позиций можно различать:

a) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких

органов большинство как на уровне РФ, так и её субъектов (например,

образование министерств и иных исполнительных органов главами

государств или главами исполнительной власти);

b) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не

распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к

тем должностным лицам, которые возглавляют соответствующий

исполнительный орган. Так, избирается Председатель Правительства

Республики Хакасия (ст.89 Конституции Республики Хакасия); избираются

главы администраций субъектов РФ, не являющихся республиками

(например, мэр г. Москвы); избираются президенты республик, являющиеся

главами исполнительной власти (например, ст. 71 Конституции Республики

Бурятия).

6. Разнообразны организационно-правовые формы органов исполнительной

власти. Здесь довольно много различных модификаций, очень часто

происходят изменения, в силу чего устойчивым данный вид классификации

признать не представляется возможным. Тем не менее, по данному критерию

сейчас доступны для выделения:

a) правительства (РФ, входящих в её состав республик, городов

федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

b) министерства (федеральные, республиканские);

c) государственные комитеты (федеральные и республиканские);

d) федеральные комиссии, российские агентства, федеральные службы,

федеральные надзоры (только на федеральном уровне);

e) администрации или мэрии (в субъектах федерации, не являющимися

республиками);

f) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы,

структурные подразделения органов исполнительной власти либо

самостоятельные органы управления в субъектах Федерации (см.,

например, ст. 69 Устава – Основного закона Тамбовской области).

Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов

исполнительной власти, предопределяется современными особенностями

организации государственной власти РФ, закреплёнными в её Конституции 1993

г.

Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной,

можно рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности

исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с

субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма,

законности, ответственности.

1. Самостоятельность органов исполнительной власти.

Основополагающее значение для исполнительной власти в её современном

виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она представляет

собой оснащённую необходимыми атрибутами ветвь единой по своей

государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное,

принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы

исполнительной власти (равно как законодательные и судебные)

самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы

исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов

законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное

выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве

своей особой функции, вторжение в которую для других государственных

органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной

самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы

исполнительной власти на всех уровнях государственной организации РФ

создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения

волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С

другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным

воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на

основе её разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что

неизбежно привело бы к полной независимости её ветвей, т.е. фактически к

вторжению одной ветви власти в сферу другой. Поэтому самостоятельность

органов исполнительной власти - первый принцип их совместного бытия. Как

следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви

власти с её другими ветвями.

К этому следует добавить некоторые особенности проявления

самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду, прежде

всего значительный объём президентского влияния на организацию и

деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт

парламентского контроля за ними.

2. Единство системы органов исполнительной власти.

Одним из принципов современной организации и деятельности органов

исполнительной власти является то, что в пределах ведения РФ и полномочий

РФ по предметам совместного ведения РФ и её субъектов они образуют единую

систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Из этого

вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов РФ

устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами

конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных

органов государственной власти, установленными федеральным законом. На

подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.

Единство системы исполнительной власти органически перерастает в

единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном

масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с

иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной

власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного

уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной

подчинённости как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется,

изолировать одного звена системы от других исключается.

Практика пока ещё даёт примеры отхода от требований данного принципа,

выражающиеся в известной "самостийности" мест, что следует оценивать в

первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную

самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей сути

системы исполнительных органов, равно как и следствие незавершённости

законодательного процесса.

Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях

приобрела проблема конкретизации конституционного понятия единой системы

исполнительной власти в РФ. Иначе говоря, речь идет о законе, посвященном

системе и механизму исполнительной власти в стране.

3. Федерализм в его новом качестве несомненный принцип организации и

деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были

заложены ещё Федеративным договором, а затем нашли своё закрепление в

Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ. Как известно,

федеративное устройство России основано на её государственной

целостности, единстве системы государственной власти, разграничении

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и

органами государственной власти её субъектов, равноправии и

самоопределении народов. Соответственно конституционно определён круг

вопросов, отнесённых к ведению РФ (ст. 71 Конституции РФ), одновременно

были определены предметы ведения, отнесённые к совместному ведению РФ и

её субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающие, в частности,

установление общих принципов организации системы органов исполнительной

власти. Вне названых пределов субъекты РФ обладают всей полнотой

государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Субъекты РФ в своих конституциях и уставах закрепили предметы

ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых

определение системы органов исполнительной власти, порядка их организации и

деятельности (например, см. ст. 53 Конституции Республики Адыгея). В

отдельных случаях эти вопросы адресно отнесены к компетенции высших

представительных и законодательных органов государственной власти республик

(в Республике Марий Эл порядок организации и деятельности республиканских

органов управления определяется в соответствии со ст. 73 её Конституции,

Государственным Собранием Республики).

По Уставу Архангельской области вне пределов ведения федеральных

органов, а также совместного ведения этих органов и органов области

исполнительные органы государственной власти области обладают на своей

территории всей полнотой власти (ст. 7). При этом областное собрание

утверждает схему управления областью по представлению главы администрации

области и т.п.

Принцип федерализма выражается также в том, что вне пределов ведения

РФ, совместного ведения РФ и её субъектов последние осуществляют

собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных

нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по

соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать

им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит

Конституции РФ и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по

соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать

им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов РФ могут

создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной

власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на основе сотрудничества и

координации действий.

Споры по вопросам совместного ведения между органами исполнительной

власти субъектов РФ и соответствующими органами РФ разрешаются посредством

согласительных процедур, а при не достижении согласия - в судебном порядке.

Принцип федерализма постоянно получает новые формы. Так, в последние

годы было заключено множество договоров и соглашений о разграничении

предметов ведения и полномочий между РФ и некоторыми республиками

(например, Татарстан, Саха-Якутия, Башкортостан), а также между

федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной

власти субъектов Федерации (например, Свердловской, Калининградской

областей). Соответственно создаётся сбалансированная система взаимных прав

и ответственности федерального и регионального уровней. Это, в частности,

направлено на то, чтобы: функции, отнесённые к ведению Российской

Федерации, осуществлялись только федеральными органами; в сфере совместных

предметов ведения федеральный центр осуществлял преимущественно

регулирующие, координирующие и контрольные функции; в этой же сфере шире

использовалась политика дифференцированного делегирования исполнительно-

распорядительных функций органам субъектов Федерации под их полную

ответственность.

4. Законность - один из ведущих принципов организации и деятельности

органов исполнительной власти. Свои исходные начала он берёт из

Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ и

их законодательства (см., например, ст. 15, 75 Конституции РФ).

5. Для организации и деятельности органов исполнительной власти

существенное значение имеет также принцип экономичности. Его значимость

определяется тем, что механизм реализации исполнительной власти крайне

многоструктурен и оснащён, мягко говоря, значительным количеством

служащих (чиновников), выполняющих повседневно его функции. При этом

необходимо учитывать, что расходы на содержание такого механизма, будучи

по своей природе непроизводительным, отягощают государственный и

региональный бюджеты. В силу этого постоянно осуществляется

организационно-правовые меры, направленные на обеспечение экономии в

расходовании государственных средств в сфере управления.

6. В настоящее время ранее стоящий во главе угла принцип сочетания

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6