Реферат: Теория разделения властей

212

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только "внешними формами покрыть самодержавие", но и ограни­чить его "внутреннею и внешнею, существенною силою установлений". Нужно ^учредить державную власть на законе не словами, но самим делом"1.

Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому варианту, тогда все "установления" должны быть "расположены на иных правилах".

А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, ^тобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение на­родное"; 2) сословие судебное должно быть так образовано, "чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали прави­тельству"; 3) власть исполнительная "должна быть вся исключительно вверена правительству". А чтобы эта власть "распоряжениями своими под видом исполнения законов" не могла бы "ни обезобразить", "ни совсем уничтожить" их, то она должна быть поставлена под "ответ­ственность власти законодательной"2 .

Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержа­вия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал оконча­тельный вывод в пользу второго как более совершенного и более дейст­венного варианта.

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, "имеет только вид закона", то другая есть "самое су­щество его". Если первая недолговечна и "издалека сама готовит себе прекращение", то другая при благоприятных обстоятельствах "может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием". Наконец, если первая может быть "оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками", то вторая "одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою исти­ною"3.

Говоря о внимании к теорий разделения властей в России в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использова­лась ее традиционная модель - триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее вари­анты.

1 План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. С. 33.

2 Там же. С. 34.

3 Там же.

213

Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материаль­ную власти1. Известный французский юрист конца XIX - начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе "Основы публичного права" выделял и анализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного "равновесия" властей политическую и экономическую, военную и граж­данскую, гражданскую и религиозную власти и др.2

По справедливому замечанию автора, "одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочис­ленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом"3. Последний же всегда яв­ляется "режимом разделений". В равновесии он находится лишь благо­даря тому, что "разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой"4.

М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государствен­ной сфере, но и в различных общественных сферах. "В сущности граж­данское общество, - замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом"5.

Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширитель­ной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.

§ 2. РАЗНООБРАЗИЕ ВЗГЛЯДОВ НА ТЕОРИЮ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ НА ЗАПАДЕ

1. Теория разделения властей занимает значительное место в со­временной юридической и социально-политической литературе Запа­да. Уяснению и разъяснению основных положений данной концепции посвящена научная, популярная и учебная литература. Практически нет таких учебников и учебных пособий, например, по конституционному праву ,^в которых не содержались бы главы или разделы, касающиеся рассматриваемой теории.

Анализу содержания основных направлений развития теории разде­ления властей, ее места и роли в государственно-правовом и конститу­ционном механизме различных стран посвящены многочисленные моно-

1 План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. С. 17-21.

2 Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 416-462.

3 Там же. С. 415.

4 Там же.

5 Там же.

214

графии, научные статьи, брошюры1. В них не только раскрываются ис­ходные положения, истоки данной концепции, но и применительно к изменяющейся экономической и социально-политической среде предла­гается их порой весьма противоречивое понимание и аналогичное по своему характеру их толкование.

Последнее особенно четко прослеживается тогда, когда имеющие де­ло с теорией разделения властей на современном этапе развития обще­ства авторы берут за исходное в своих спорах и суждениях различные ее истоки или учения. Так, взяв за исходное в своих рассуждениях уче­ние Дж. Локка о том, что в "конституционном государстве, опираю­щемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сооб­щества, может быть всего одна верховная власть, а именно законода­тельная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться"2, авторы неизбежно приходят к выводу о необходимости чрезмерного преувеличения, а порою и абсолютизации законодательной власти.

Опираясь же в своих спорах и суждениях о теории разделения вла­стей на основные положения, сформулированные Ш. Монтескье, отно­сительно того, что для образования "умеренного правления*'надо уметь "комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в дей­ствие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла урав­новешивать другую..."3, современные исследователи и интерпретаторы теории разделения властей самой логикой своих рассуждений неизбеж­но приходят к несколько иному выводу. А именно, не отрицая домини­рующей роли и значения законодательной власти в системе всех ос­тальных ветвей и органов государственной власти, они склоняются к выводу о том, что последнюю тем не менее не следует возводить в аб­солют и рассматривать как некое чуть ли не надгосударственное или надправовое образование.

Ведь хорошо известно, что еще Дж. Мэдисон и многие другие "ранние" авторы на примере США довольно убедительно доказали, что "полномочия, принадлежащие одному ведомству, не должны прямо или косвенно осуществляться ни одним из двух других" и что "непомерно разбухшая и всеохватывающая прерогатива наследственной исполни­тельной власти, да еще поддержанная и подкрепленная наследственной

1 Wade E., Bradley A. (eds.). Constitutional Law. L., 1978, Pischer Heinz (Hrsg.) Das Politische System Osterreichs. Wien, 1992; Hogg P. (ed.). Constitutionsi Law of Canada. Toronto, 1985; Twin W. The Indeterminacy of the Separation of Powers and the Federal Courts. "The Jeorge Washington Law Review". 1989. № 3; Buffington M. Separation of Powers and the Independent Governmental Entity After Mistretta v. United States // Lousiana Law Review. 1989. Vol. 50.

2 Локк Дж. Сочинения. В 3 т. Т. 3. M., 1988. С. 349.

3 Монтескье Ш. Избранные произведения. M., 1955. С. 309. 215

законодательной", представляет собой огромную опасность для свободы и независимости народа. Узурпация всей власти со стороны законодате­лей "ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполни­тельной властью"1.

По каким же другим направлениям прослеживается различное пони­мание и соответствующее ему толкование на современном этапе теории разделения властей? Практически по всем. Но наиболее важными из них являются следующие. Во-первых, разночтения по вопросу о месте и роли самой концепции разделения властей в современной государствен­но-правовой теории и практике. Во-вторых, различная интерпретация проблем  соотношения  общей  теории  разделения  властей  и "национальной" практики ее применения. И в-третьих, разноречивое понимание и неодинаковое толкование вопросов, касающихся опти­мального соотношения законодательной и исполнительной властей, с одной стороны, и места и роли в рассматриваемой триаде судебных ор­ганов — с другой.

Не вдаваясь в подробности, остановимся на кратком рассмотрении каждого из этих направлений.

2. Вначале несколько слов о разных взглядах и подходах к самой теории разделения властей и практике ее применения.

В этом вопросе, равно как и в других, нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного и безоговорочного восприятия до такого же по своему ха­рактеру непринятия теории разделения властей - таков диапазон разно­речивых мнений по данному вопросу.

Причем когда речь идет об эйфории и безоглядном восприятии тео­рии разделения властей, то вовсе не имеются в виду только так назы­ваемые "молодые демократии", возникшие на развалинах СССР и дру­гих "социалистических стран" Восточной Европы2. В данном случае они не в счет, ибо слепо и покорно копируют практически любой опыт "цивилизованных стран", включая опыт применения теории разделения властей. Имеются в виду прежде всего ныне существующие высокораз­витые в промышленном отношении западные страны: США, Канада, Италия, Франция, Германия и др.

Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к тексту конститу­ций ряда этих стран, и в особенности США на уровне отдельных шта­тов. Традиционно подавляющее большинство из них не только провоз-

Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993. С. 331, 332.

2 См. об этом: Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы // Конституционные реформы в государствах содружества / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993. С. 119-126. 216

глашают в общей форме, но и обстоятельно закрепляют принцип разде­ления властей. Так, в Конституции штата Массачусетс (ст. 30) особо подчеркивается, что в государственном механизме этого штата "законодательные органы никогда не должны выполнять функции ис­полнительной и судебной власти, или же обеих их. Власть этого штата в конечном счете может быть только властью (господством) права, а не людей"1.

В Конституции штата Коннектикут (ст. 2) также закрепляется дан­ный принцип. Согласно этому основному акту власть в штате "должна быть разделена между тремя различными ведомствами. При этом зако­нодательная власть должна принадлежать одному ведомству. Исполни­тельная - другому. И судебная - третьему"2.

Аналогично дело обстоит и с непринятием теории разделения вла­стей. Негативное отношение к ней выражается не только в работах ряда авторов, которых официозная пресса стран "молодой демократии" име­нует не иначе как сторонниками коммунизма и тоталитаризма, но и в научных трудах многих других вполне респектабельных с либерально-буржуазной точки зрения авторов.

Анализируя основные положения теории разделения властей под уг­лом зрения их применения к современной действительности, ряд уче­ных-конституционалистов приходит к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается ничем иным, как лишь "формальной теорией". Что же касается практики ее изменения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер.

Исходя из того что все три ветви власти очень тесно связаны между собой и стремятся в конституционном плане контролировать друг друга, пишет, в частности, Е. Грессман, трудно предположить, что "совер­шенно необходимый для эффективного и свободного управления госу­дарством уровень разделения властей друг от друга может быть когда-либо найден и должным образом в течение длительного времени сохра­нен"3.

В силу этого, продолжает автор, постановка вопроса, согласно кото­рой в США, например, законодательные функции могут выполняться только Конгрессом на двухпалатной основе, функции исполнительной власти ~ исключительно президентом или различными органами, нахо­дящимися под его контролем, а судебные, согласно ст. 3 Конституции, -только судьями и судами, такая постановка вопроса, да еще со ссылка-

1 The Constitution of the Commonwealth of Massachusets. Boston, 1992. P. 6.

2 State of Connecticut. Register and Manual 1993. Hartford, 1993. P. 31.

3 Gressman Е. Separation of Powers: The Third Circuit Dimention // Seton Hall

Law Review. 1989. № 3. P. 492.

217

ми на работы Монтескье и Мэдисона, является "в интеллектуальном отношении нечестной и исторически неверной"1.

Одна из причин подобной оценки заключается в том, что при таком подходе из всего разнообразия функций, выполняемых каждой из трех властей, сознательно или неосознанно исключаются "сходные или сме­шанные функции"2. А это противоречит практике применения теории разделения властей и самой действительности. Кроме того, наличие та­кого рода '"чистой", или "экстремистской" (как ее еще называют), тео­рии разделения властей не подтверждается опытом государственно-правового строительства, реальной жизнью.

В связи с вышесказанным в политической и юридической литературе Запада иногда выражается мнение о том, что "формалистический" под­ход к разделению властей является "губительным" с точки зрения объ­ективного исследования деятельности государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей3. Он не позволяет "правильно описать то, как на самом деле функционирует современное федеральное правительство и каковыми по своему харак­теру являются взаимосвязи между законодательной и исполнительной властями"4.

Аналогичного мнения о "чистой", исходящей из строгого выполне­ния своих функций каждой из властвующих ветвей теории разделения властей в ряде случаев придерживаются и судебные инстанции. Это проявляется особенно наглядно во всех тех случаях, когда рассматри­ваются дела о конституционности или неконституционности делегиро­вания законодательных функций от одних госорганов к другим и когда таким образом выражается отношение судебных органов к теории раз­деления властей, ее месту и роли в государственно-правовом строитель­стве в целом5.

3. Значительные разночтения в западной литературе и государст­венно-правовой практике имеют место не только в отношении общей оценки теории разделения властей. Не менее отчетливо они проявляют­ся и в других отношениях, в частности при решении проблем соотно­шения общей теории разделения властей и ^национальной" практи­ки ее применения.

1 Gressman E. Separation of Powers: The Third Circuit Dimention // Seton Hall Law Review. 1989. № 3. P. 494.

2 Ibid.

Sustein A. Constitutionalism After the New Deal // Harvard Law Review. 1987. Vol. 101. P. 421-457.

4 Gressman E. Op. cit. P. 497.

5 См.: United States V. Nixon, 418 U.S. 683, 707 (1974); Nixon V. Administrator of Jeneral Service. 433 U.S. 425, 442 (1977), Ameronm Inc. V. United States Army Corps of Engineers. 787 G. 2 nd 875 (1988); United States V. Frank. 864 F. 2 nd 992 (1988).

218

Как ни парадоксально это звучит по истечении нескольких столетий с момента появления теории разделения властей, но вопрос и поныне некоторыми ее исследователями ставится именно так: а существует ли такая теория вообще, в цельном виде? Если существует, то что она со­бой представляет? Что в этой теории общего и особенного, универсаль­ного и национального?

В западных академических кругах нет единого ответа на данные во­просы. Спектр мнений весьма широк и разнообразен. Наряду с призна­нием факта существования общей теории разделения властей - этой "никогда нескончаемой и вечно приводящей к неразберихе саге о раз­делении властей"1 - в научной литературе бытует мнение, что сущест­вует не общая теория, а лишь принцип разделения властей. В своем практическом воплощении он направлен, по мнению американского исследователя Б. Зигана, на то, чтобы разрешить внутренне противоре­чивую проблему, связанную с созданием такой государственно-правовой системы, которая, "с одной стороны, была бы достаточно властной, чтобы полностью выполнять свое предназначение, а с другой - не такой всесильной, чтобы подавлять общество и отдельных людей. Ведь хорошо известно, что неограниченная власть, независимо от того, в руках како­го органа она сосредоточивается - короля или парламента, всегда со­держит в себе риск быть постепенно трансформированной в неограни­ченную тиранию" .

Аналогичного взгляда на разделение властей скорее как на консти­туционный принцип, чем на общую теорию, придерживаются и другие авторы. Довольно устоявшимся при этом представлением о разделении властей является мнение, во-первых, о том, что разделение властей -это не статика, а динамика, процесс. А во-вторых, что это не общая теория, а принцип, связанный с постоянным "перераспределением и с изменением баланса власти между ее различными ветвями"3.

Наряду с высказанными суждениями относительно степени и харак­тера оформленное™ теории разделения властей в западной научной литературе существуют и иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно которой в научной теории и практике государ-ствоведы и правоведы имеют дело не с общей теорией разделения вла­стей, а с концепцией отделения друг от друга "осуществляющих совме­стно государственную власть различных институтов"4.

1 Gressman E. Op. cit. P. 491.

2 Siegan В. Separations of Powers and other Divisions of Authority under the Constitution // Suffolk University Law Review. 1989. № 1. P. 1.

3 Hendel S. Separation of Powers Revisited in Light of "Watergate" // The Western Political Quarterly, 1974. № 4. P. 575; Janda К., Berry J., Yildman J., Huff E. The Challenge of Democracy. Government in America. Boston, 1990. P. 49-51.

4 Neustadt R. Presidential Power: The Politics of Leadership. 1980. № 7. P. 33. 219

Проводится мысль о том, что, поскольку в каждом современном го­сударстве независимо от формы правления и государственного устрой­ства вся власть в конечном счете принадлежит народу, коренится в на­роде и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер дея­тельности и полномочий) различных государственных органов1.

Небезынтересно отметить, что на основе одного и того же исходного тезиса - о принадлежности власти народу - в разных странах и полити­ческих ситуациях делаются весьма йоотиворечивые выводы. В бывшем СССР и его восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости народной власти. Как некое отступление до­пускался тезис о разделении компетенции или функций.

Что же касается западных стран, то в них на основе аналогичного тезиса о всевластии и единовластии народа делался вывод о формально-юридическом и фактическом разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод закреплялся в текущем законодательстве и в конститу­ционных актах.

Так, в Конституции США, прокламирующей в преамбуле принад­лежность всей власти народу, в то же время устанавливается фактиче­ское ее распределение между различными ветвяАш власти. Статья 1 (разд. I) Конституции закрепляет, например, что все установленные в Конституции "полномочия законодательной власти принадлежат Кон­грессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей". Статья 3 (разд. I) провозглашает, что "исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока-..". И статья 3 (разд. I) устанавливает, что "судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом".

В современной государственной идеологии России, делающей ак­цент, как и прежняя официальная идеология, на "безраздельной власти народа и для народа", вслед за западными авторами следует вывод о существовании в государственном механизме страны разделения вла­стей. Тезис о последовательном разделении полномочий и функций ме­жду центральными государственными органами, таким образом, в офи­циальном (явочном) порядке был заменен тезисом о "последовательном" разделении властей. Разумеется, никакой последовательности в этом нет и быть не может. Но не в этом сейчас дело.

Страницы: 1, 2, 3, 4