Реферат: Конспект по истории государственного управления
Сенат
был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот
надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу
которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех
преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве,
казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за
правильные - получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с
уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената
обер-фискал, который поддерживал связь с ними через фискальный стол канцелярии
Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата
- особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в
1712-1719 гг.)
В
отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим
учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными
учреждениями.
С
созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако в
указе от 12 января 1722 г. Петр 1 вынужден был признать присутствие президентов
в Сенате нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло надзор за
коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. В составе Сената
после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной,
Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.
Окончив
войну с Швецией, Петр мог уделить больше внимания вопросам управления. Вскоре
после принятия им титула императора Сенату было запрещено издавать от своего
имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен
генерал-прокурор. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор. В
коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.
Генерал-прокурор
получил огромные права, закрепленные законодательно его "Должностью"
27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената:
он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний; ему же
подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора
оказывали решающее влияние на сенатские приговоры: он имел даже право
законодательной инициативы.
Созданный
в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат
требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат. Главную роль в
осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через
подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий
о делах государственных".
За
первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством
превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.
Крупнейшим
феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к
концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность, что
было несовместимо с неограниченной властью монарха.
Когда
в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил "обождати" с избранием
нового патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский
митрополит Стефан Яворский.
Высокообразованный
деятель церкви, поклонник преобразований Петра I, псковский епископ Феофан Прокопович
по заданию и с помощью царя составил "Духовный регламент" и научный
трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое
обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I утвердил "Духовный
регламент", по которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная
вскоре (14 февраля) в Святейший правительствующий Синод. 11 мая 1722 г для
надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-прокурора.
Центральные
государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена реформа центрального
управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью
сливались, или соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата
каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (особенно
с началом Северной войны) возникло несколько новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось
44 приказа, но значительная их часть действовала объединено, составляя 25
самостоятельных учреждений.
Приказы
в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с
нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством,
волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления
(заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом,
торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами Все это тормозило
осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на
поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.
Реформа
1718 - 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Всего было
создано 12 коллегий. Важнейшими, "государственными" считались три
первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская;
Камер-, Штатс-контор-, Ревизии заведовали финансовой системой государства;
Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей;
Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная - делами господствующего
дворянского сословия и Главный магистрат - управлением городами и делами
зарождавшейся буржуазии.
Первоначально
каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г был
издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент", определивший
единообразие организационного устройства, порядок деятельности и
делопроизводства. На протяжении XVIII в. этим законом руководствовались все
правительственные учреждения России.
Коллегии
отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел,
единообразием организационного устройства, делопроизводства и более четкой компетенцией.
Коллегии
являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным
отраслям управления подчинялся местный аппарат.
Каждая
коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.
Присутствие имело 10 - II членов и состояло из президента, вице-президента,
четырех-пяти советчиков и четырех асессоров. Президент коллегии назначался
царем. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем.
В
случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами"
напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же
мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который
"мало разумен" В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в
каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. При
коллегиях существовали и фискалы.
"Генеральный
регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий; по понедельникам,
вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате. Основной
формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. Дела
разрешались "по множайшему числу голосов" (т е. по большинству), при
равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался президент. С
1722 г каждая коллегия имела свою контору в Москве.
Местные
государственные учреждения. В условиях новых исторических старая система
местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в
территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой,
неопределенностью функций перестала удовлетворять. Аппарат воевод и губных
старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями народного
недовольства, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить
предписанные из центра преобразования.
В
1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество,
ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды
бурмистров, объединившихся в бурмистерские (земские) избы.
Указом
18 декабря 1708 г "для всенародной пользы", были созданы 8 губерний:
Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская,
Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г. создается
Рижская губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. - Нижегородская и
Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, не
равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39
городов, в Азовской - 77, в Смоленской -17 и т. д. Огромная Сибирская губерния
(с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку. Во главе Петербургской и
Азовской губерний стояли генерал-губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными
губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных
деятелей.
Губернаторы
получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел
административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся
командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.
Губернатор управлял губернией с помощью губернской канцелярии, где находились
дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями). Ближайшими
помощниками губернатора являлись вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер
должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на
практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела Другими
чиновниками губернии были глава военного управления - обер-комендант, а также
заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами - обер-комиссар и
обер-провиантмейстер.
Каждая
губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых вместо воевод с
1710 г- стояли коменданты. Губернаторы, коменданты и другие чиновники
исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более
четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.
Желая
поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства,
правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов
(советников), избираемых дворянами. Ландратские коллегии при губернаторах
практически создать не удалось. Назначенные Сенатом ландраты превратились в
чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.
Первая
реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила
правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы
территориального деления и управления. Вызванная введением подушной подати
реформа 1719-1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В
мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11
губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их
было II, в Московской - 9, в Киевской -4 и т. д. Всего учреждалось 45
провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти. Как административно-территориальная
единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости,
списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора
распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей
территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций
стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а во главе
остальных - воеводы.
Все
учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были
приступить к работе не позднее 1 января 1720 г. Практически они приступили к
деятельности лишь в 1721 г.
Почти
одновременно с местной реформой в 1719 г. была проведена судебная реформа
(1720), по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем
создания двух самостоятельных судебных инстанций; нижних (провинциальных и
городовых) и надворных судов. Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и
нескольких асессоров и судил сельское население, а городской суд судил
городское население, не входившее в посадскую общину. Надворные суды
создавались в губерниях: в пяти губерниях - по одному суду, в трех - (в
Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два: в Архангельской и Астраханской
губерниях судов не было. Надворные суды имели коллегиальное устройство и
являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией
служила Юстиц-коллегия, а высшей - Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций
часто не соблюдался.
Несмотря
на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное отделение суда
от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность
местных органов ведомств и судов. В 1722г. провинциальные суды были упразднены,
а их дела снова поступили в ведение воевод, а также асессоров из отставных
офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.
Усложнение
задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства
- в Петербурге и Москве - вызвало создание самостоятельных органов полиции: в
1718 г. - генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г. -
обер-полицеймейстера. в Москве. При них были соответствующие канцелярии полицеймейс
терских дел На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка,
спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия,
вопросы городского благоустройства и т. п В своей деятельности эти органы опирались
на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях полиция еще не отделилась
от администрации и полицейские задачи осуществлялись местными администраторами
(губернаторами, воеводами, комиссарами и т.п.) и соответствующими им учреждениями.
В
1723-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.
Регламент Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и
нерегулярных ("подлых"). "Регулярные" подразделялись на
гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному
признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора
и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых
других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во вторую
- мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие
корпоративные объединения по их имущественному состоянию.
Для
всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих
старшин, которые заведовали как сословными делами, та и выполнением некоторых
функций государственного управления в облает полиции и финансовых сборов (учет
тяглового населения, взимание подуи ной подати, проведение рекрутских наборов и
т.д.).
В
1723-1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы.
Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из
президента, 2 - 4 бурмистров и 2-8 ратманов (в зависимости от значения и
величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского
населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и
умных" В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный
и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие
судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов.
Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши
с более простым устройством и узкой компетенцией.
В
первой четверти CVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и боярской
бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором. Приказы
и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических
учреждений - коллегий, а на местах губернаторами и другими должностными лицами.
Русское государство стало Российской империей.
2. Развитие государственной системы во
второй четверти XVIII в.
Во
второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд
изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно этот
период русской истории В.О. Ключевский назвал "эпохой дворцовых
переворотов".
После
смерти Петра I роль Сената как высшего органа управления начинает снижаться. В
феврале 1726 г. при Екатерине I (1725-1727) был учрежден Верховный тайный
совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета считалась сама
императрица, а в числе семи его членов - два фаворита: Александр Меншигов и
Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой
аристократии князь Д.М.Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать
жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком
соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал
высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии
(Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял
титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет
приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей
(Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного Тайного Совета
и введением в его состав представителя аристократии Екатерина пыталась, с одной
стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой - смягчить
противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.
Органы
местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить. Указ от 15
марта 1727 г. гласил: "надворные суды, так и всех лишних управителей и
канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и прочих тому подобных
вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод,
а от губернаторов апелляция в Юстиц-коллегию, чтоб подданным тем показано быть
могло облегчение и вместо бы разных многих канцелярии и судей знали только одну
канцелярию".
После
смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был провозглашен
внук Петра I - Петр П, а к Верховному тайному совету перешли функции регента.
При
Петре П (1727-1730) Верховный тайный совет был пополнен до 8 членов, в его
подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в представительство
старой знати. Попытка Меншикова стать регентом не удалась, в 1727 г. он 6
арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.
Падение
Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых, изменился состав
Верховного тайного совета, в котором из вельмож Петровского времени остался
только Остерман, а большинство приобрели представители аристократических семей
Голицыных и Долгоруких. Во-вторых, изменилось положение Верховного тайного
совета. 12-летний Петр П вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был
положен конец регентству Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г.
Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая
принимает составленные князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее
власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета.
Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот
орган в 1730 г. и приняла "самодержавство".
В
1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных
дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана
(1686-1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-1734), но
фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону (1690-1772) и
приближенным из прибалтийских немцев БМиниху (1707-1788), и др.
Давая
оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет - не то личная
контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал
важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и
просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и
безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика,
Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений,
отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного
царствования".
С
1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей
министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие. Кабинет министров
фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все
государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти
департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.
В
царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние иностранцев.
Тон при дворе задавал невежественный фаворит императрицы, курляндский немец
Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам оказывались
преимущества при назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это
вызывало протест со стороны русского дворянства.
Преемником
императрицы стал сын дочери ее племянницы, причем регентом грудного ребенка
была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740 г. лишил Бирона прав
регента, которыми он пользовался всего три недели. Влиятельным лицом в стране
на некоторое время стал Миних, президент военной коллегии. Ич-за интриг
Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть, Миних вынужден был уйти в
отставку.
Распри
между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время очередного
переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I - Елизаветы
(1709-1761), были арестованы маленький император и его родители, а также Миних,
Остерман и другие влиятельные немцы.
В
именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось, что в
предшествующие царствования "произошло многое упущение дел
государственных" вследствие отмены порядков, заведенных Петром I. Указ
восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и
ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего создавался
просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная властных
полномочий. Сенат находился под контролем императрицы.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|