Реферат: Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России

Отдельной проблемой является координация деятельности различных государственных органов. Помимо собственно государственного регулятора пенсионной системы важную роль для ее нормального функционирования играет и ряд других органов.

Налоговые органы. Налогообложение пенсионных взносов, выплат, а также инвестиционного дохода требует координации с налоговыми органами. В частности, высокие ставки подоходного налогообложения вкупе с налоговыми льготами для вкладчиков в пенсионные фонды привели к тому, что пенсионные фонды стали популярным средством сбережений населения в развитых странах. Однако, в российских условиях ставка подоходного налога в 13% резко снижает стимулирующую роль налоговых льгот. Налогообложение "на выходе" позволяет обеспечить более свободный режим управления накоплениями. Полное освобождение пенсионных взносов и выплат от налогов также возможно (см. таблицу в разделе "Выплаты"). В российском налоговом законодательстве вопросы налогообложения пенсионных выплат до конца не урегулированы, что может привести к противоречиям в нормативной базе. Внимательное изучение возможных противоречий и требование разъяснений со стороны налоговых органов является необходимостью при продвижении добровольных накоплений.

ФКЦБ. Обеспечение порядка на рынке ценных бумаг является крайне важным для управления пенсионными накоплениями. В российских условиях, представляется необходимым четкое разграничение полномочий регулирующих органов и согласование всех документов. В противном случае не избежать конфликтов, например, на почве требования множества лицензий, которые могут стать излишним административным барьером и создать трудности в деятельности управляющих компаний.

Центральный Банк. Нескоординированость правил пенсионной системы и инструкций ЦБ по валютному контролю могут привести к анекдотическим проблемам. К примеру, польские пенсионные фонды по закону могут инвестировать часть активов в зарубежные ценные бумаги, однако согласно инструкциям местного Центробанка для каждой (!) сделки требуется специальная лицензия, либо зарубежные ценные бумаги должны предварительно котироваться на польской бирже в злотых. Все это приводит к практической невозможности зарубежных инвестиций.

Рекомендации для России

На момент подготовки этой брошюры окончательное решение о том, какое ведомство станет регулятором пенсионной системы, принято не было. Но в любом случае возможно возникновение конфликта интересов между функцией надзора за пенсионной системой и другими функциями, выполняемыми соответствующим ведомством. Соответственно, необходима разработка процедур, которые позволили бы разрешить конфликт интересов.

Чрезвычайно важным является создание механизмов, позволяющих избежать противоречий в требованиях регуляторов. Слабая координация регулирующих органов и конфликты между ними вредят нормальному функционированию накопительной пенсионной системы, и это должно быть учтено при разработке нормативной базы.

Контроль и регулирование пенсионной системы и отдельных ее участников со стороны общества

На основе опыта существующих пенсионных систем (Великобритания, Польша, Австралия) оптимальной представляется трехзвенная система общественного надзора, состоящая из:

- независимого попечительского совета при каждой управляющей компании;

- Общественного Совета, который осуществлял бы общий контроль за соблюдением интересов вкладчиков системы и других заинтересованных лиц;

- механизма разрешения споров.

На уровне отдельных фондов требуется обеспечить участие компетентных представителей будущих пенсионеров. Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами. В данном случае не имеет значение даже принцип отбора представителей: выборы (Венгрия), назначение по должности (представители профсоюзов), назначение самими учредителями фонда (чековые фонды в период приватизации). Обычно (вне зависимости от страны) в такие Советы принято назначать отставных генералов, космонавтов (при их наличии), деятелей науки и искусства. При всем уважении к таким представителям, довольно часто они оказываются бесполезны для выработки и принятия решений по причине отсутствия опыта в данной сфере.

Для обеспечения адекватности попечительских советов, представляется необходимым обеспечить минимальный уровень квалификации их членов. Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

На системном уровне, задача несколько сложнее. Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства (в лице регулятора), работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии, и общества. При этом надо учитывать, что многие экспертные советы при правительственных органах и в России, и за рубежом превращаются в пустые говорильни. Поэтому при формировании такого совета необходимо изучение практики работы успешно действующих аналогичных органов.

С нашей точки зрения, весьма интересной и эффективной представляется модель, принятая в Великобритании. При едином регулирующем органе финансовой индустрии Financial Services Authority (FSA) действует специальный Потребительский совет (Consumer Panel). FSA Consumer Panel состоит из тринадцати экспертов, набранных по конкурсу, и занимается рассмотрением общих проблем, стоящих перед клиентами финансовых компаний. Задача Consumer Panel - выражение интересов клиентов по всему кругу вопросов, включая вопросы практической деятельности финансовых компаний, регулирования и т.п. Consumer Panel принимает к рассмотрению тот или иной вопрос как по собственной инициативе, так и по просьбе FSA. Мнение Consumer Panel в обязательном порядке учитывается при разработке регулирующих решений. В принципе, FSA может отклонить предложения Consumer Panel, но только обосновано и после публичного обсуждения. Обоснование по закону должно быть дано в письменной форме. Consumer Panel независима от FSA в своих решениях. Хотя в основном ее деятельность ориентирована на FSA, Consumer Panel может давать рекомендации и другим государственным органам по вопросам, затрагивающим интересы потребителей финансовых услуг. Consumer Panel по собственной инициативе может проводить различного рода исследования, направленные на выявление потребительских проблем в различных сегментах финансового рынка.

Также существует аналогично организованная Practitioners' Panel (Совет участников рынка), которая позволяет учесть интересы финансовых институтов. Оба органа, стали равноправными участниками в процессе разработки правил пруденциального надзора, регулирующих стандартов, правительственных директив, мер применяемых к конкретным компаниям со стороны FSA. Такая структура достаточно эффективно позволяет ограничить волюнтаризм чиновников и защитить стабильность системы.

По мнению председателя Consumer Panel Колина Брауна, на основании британского опыта можно сформулировать несколько общих рекомендаций по представительству интересов потребителей в регулировании финансовой отрасли в целом и пенсионной системы в частности. Во-первых, интересы потребителей должны быть выражены отдельно от интересов других участников системы. Если создается некий консультационный орган при правительстве, финансовом регуляторе и т.п. должен быть выделен отдельный комитет, группа и т.п., ориентированная именно на защиту интересов потребителей. При создании общего совещательного органа, в который входят и представители отрасли, и другие заинтересованные лица, велик шанс, что голос потребителя не будет услышан. Во-вторых, представительство интересов потребителей должно быть обеспечено на максимально ранних стадиях разработки регулирующих решений. На стадии обсуждения готового проекта нормативного акта обеспечить учет интересов потребителей значительно сложнее, чем на стадии разработки такого проекта. В-третьих, работа по представительству интересов потребителей должна быть финансово обеспечена. Обеспечение интересов потребителей на финансовых рынках требует высокой экспертной квалификации, проведения специальных исследований и т.п. Создание консультационных органов без соответствующего финансового обеспечения с высокой долей вероятности приведет к провалу в их работе.

Третьим элементом системы является создание механизмов разрешения споров. Во многих странах законодательно определены жесткие сроки рассмотрения претензий клиентов пенсионными фондами / управляющими компаниями, а также разработаны процедуры дальнейшего разрешения конфликтов (Омбудсман в Великобритании, принудительный арбитраж в США). В Великобритании все компании, работающие на финансовом рынке. Обязаны участвовать в схеме омбудсмана.

В целом, система балансировки интересов клиентов, финансовой индустрии и государства позволяет избежать значительного числа конфликтов и проблем еще до их возникновения или же разрешить их в кратчайшие сроки.

Рекомендации для России

Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами.

Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Регулирующий орган и Общественный Совет могут разработать такие требования или образовательную программу по обучению будущих попечителей. Учитывая то, что накопительная пенсионная система - совершенно новое для России явление, скорее всего многим попечителям потребуется тренинг. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства, работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии и будущих пенсионеров. В законодательстве предусмотрено формирование Общественного Совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Положение о таком совете и его персональный состав должны утверждаться Президентом РФ. Общественный совет может создавать экспертные группы для рассмотрения различных вопросов пенсионной реформы.

К сожалению, такой совет не был сформирован на первом этапе пенсионной реформы, то есть возможность воздействовать на многие решения на стадии их разработки уже потеряна.

Нам представляется целесообразным формирование в рамках совета как минимум двух комитетов (представители финансовой индустрии + работодателей и общества). При такой структуре работа совета может быть значительно эффективнее. Узкоспециальные вопросы могут обсуждаться заинтересованной стороной вместе с регулирующим органом, а для обсуждения общих вопросов комитеты могут заранее вырабатывать согласованную позицию. Более того, регулирующий орган и комитеты смогут обсудить и согласовать многие вопросы еще до публичного обсуждения в прессе.

Общественный Совет и комитеты должны иметь реальную возможность проводить исследования и расследования по текущим проблемам. Члены Общественного Совета должны иметь допуск к конфиденциальной информации во избежание принятия неадекватных решений. Предложения комитетов (как минимум потребительского комитета) должны публично обсуждаться и отклоняться только при наличии достаточных мотивов.

Четко должны быть прописаны принципы финансирования экспертной деятельности и формирования отчетности. Как вариант, предлагается единый сбор с финансовых институтов (включая государственную управляющую компанию) напрямую или через организации саморегулирования.

Отдельной задачей, как уже говорилось, является создание системы внесудебного разрешения споров. Инфраструктура такой системы должна учитывать географические особенности и стремиться к снижению издержек для клиентов.

Политические риски накопительной пенсионной системы

Пенсионная система подвержена политическим рискам сразу по нескольким параметрам:

- указания по управлению активами со стороны государственного ПФ достаточно часто приводят к их использованию в интересах текущего руководства страны, а не вкладчиков самой системы. Избыточные вложения в низкодоходные государственные проекты развития, льготные ипотечные кредиты, покрытие дефицита бюджета приводят к систематической отрицательной доходности во многих странах и подрыву системы социального обеспечения. Причем государство за счет регулирования структуры вложений может использовать не только ресурсы государственного фонда, но и частных пенсионных фондов;

- в мировой практике, государства имеют привычку снижать нормативы обязательных отчислений и выплат в пользу текущих пенсионеров. Отсрочки и снижение ставок обязательных взносов в Венгрии (1997-2001) и Польше, в ущерб долгосрочной стабильности пенсионной системы, структура сборов в Колумбии - яркие примеры оппортунистического поведения государства;

- при финансовых затруднениях пенсионные фонды и управляющие компании традиционно используются как дойные коровы, подвергаются добровольно-принудительной реструктуризации, и в итоге становятся жертвами дефолта (Аргентина и Уругвай 2000-2002);

- государство может менять правила пенсионного обеспечения, снижая возможность граждан накопить на старость.

Самоограничение государства представляет из себя практически невыполнимую задачу, особенно в условиях неразвитого гражданского общества. Чилийский опыт, с конституционным запретом на внесение изменений в законодательство о социальном обеспечении, за исключением поправок, внесенных президентом республики, вряд ли применим в странах с менее сложной конституцией (защищающей завоевания периода хунты). В большинстве других стран пенсионные системы не защищены от произвола государства.

В такой ситуации Общественный Совет, потребительские организации и управляющие компании могут и должны способствовать соответствующему общественному настрою и вниманию прессы к проблемам накопительной пенсионной системы. Механизм назначения в Совет должен быть открытым, а ответственность членов Совета перед будущими пенсионерами должна быть четко прописана в законодательстве.

Необходимой мерой является постепенная, но неизбежная приватизация всех управляющих компаний и создание равного конкурентного поля. Мировой опыт показывает, что полная приватизация при жесточайшем государственном и общественном контроле - единственный способ обеспечить эффективное управление активами в интересах будущих пенсионеров. Только уравнение всех пенсионных фондов в правах и обязанностях поможет обеспечению их независимости от государства. Опыт показывает неэффективность государственного управления пенсионными резервами. Во-первых, государство часто предписывает инвестировать активы фондов исключительно в государственные ценные бумаги или депозиты в местной валюте. При таких условиях велик риск ущерба от инфляции или потери доходности из-за излишнего консерватизма инвестиций. Во-вторых, достаточно часто государственные органы предписывают инвестиции в нерыночные инструменты с заниженной процентной ставкой, государственные ипотечные программы, а также социальные проекты (Турция, Иран, страны Африки, Швеция в 1960-70). Еще в середине 1990-х, инвестиции в социально значимые проекты составляли 17% от резервов накопительной пенсионной системы Японии. Встречаются совершенно анекдотические случаи, как на Маврикии, где 30% активов должны инвестироваться в "социально значимые проекты" и установлен лимит потерь от таких инвестиций (!). Часто государство использует пенсионные резервы для дешевого покрытия дефицита (этим грешат даже США). В-третьих, там, где фонды имеют право инвестировать в корпоративные облигации (Индия), или зарубежные активы (Филиппины), такое право не реализуется. При этом инвестиции в неликвидную недвижимость весьма распространены в странах Африки и Латинской Америки.

Результаты управления государственными резервами достаточно посредственны. Положительную доходность сравнительно с банковскими депозитами достигли только в Японии, Корее, Филиппинах и Швеции. При сопоставлении доходностей фондов с доходностью по государственным облигациям, позитивный результат остается только в Японии и Корее. Уганда (1986-94) (-50%), Перу (-46%), и Замбия (-30.5%) (1980-е) годовых (!), "рекордсмены" по потерям, которые привели к фактическому упразднению накопительной пенсионной системы в этих странах. Из-за того, что фонды практически никогда не инвестируют в акции предприятий (из-за опасности скрытой национализации, конфликта интересов государства-собственника и государства-регулятора, а также предполагаемого риска таких вложений), доходность фондов существенно отстает от темпов роста экономики и заработной платы, снижая уровень пенсий относительно заработков.

Теоретически, возможно создать структуру для рациональных инвестиций государственными управляющими, например в индексные фонды облигаций и акций (без права голоса, во избежание конфликта интересов), или обязательных инвестиций за рубеж (Сингапур). Но наиболее простой и прозрачной схемой является полная приватизация управления активами, с выбором управляющих компаний на открытом конкурсе.

Другой разумной мерой является повышение ответственности управляющих и эмитентов перед клиентами пенсионных фондов. В США ERISA вводит более жесткий стандарт управления пенсионными накоплениями по сравнению с обычными инвестиционными портфелями, в Чили пенсионные фонды имеют преимущество перед другими кредиторами.

Рекомендации для России

Опыт переговоров Московского Клуба Кредиторов с Правительством РФ, и итоговые преимущества для НПФ при реструктуризации ГКО-ОФЗ в 1998 году, создали соответствующий прецедент в России. В идеале, в законодательстве надо ввести прямой запрет на неисполнение обязательств и секвестр выплат пенсионным фондам из федерального и муниципального бюджетов, а также прописать абсолютность гарантий выданных пенсионным фондам.

Общественное мнение должно быть настроено на осознание пенсионных накоплений как собственного имущества вкладчика. В перспективе, пенсионные накопления должны стать собственностью клиента системы, а обязательные взносы не начисляться работодателем, а вычитаться из увеличившейся заработной платы работника. При таких изменениях и просвещении будущих клиентов фондов осознание гражданами своей ответственности за судьбу собственных пенсионных накоплений должно значительно возрасти.

В третьей части исследования рассмотрены пенсионные системы разных стран - Великобритании. Польши, Венгрии, Казахстана - и сделаны комментарии о возможности использования этого опыта в России. Весьма ценным, на наш взгляд, является приведенный в конце работы список из 29 печатных и сетевых источников.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.relga.ru/