Курсовая работа: Характеристика понятий и принципов бюджетного процесса в РФ

Принципы бюджетного процесса представляют собой ту противоречивую характеристику его правового режима, следовать или не следовать которой обусловлено реализацией полномочий уполномоченных в ведении "бюджетных дел" органов власти. А их решения в последующем будут оценены с точки зрения законности и обоснованности, должной реализации компетенции, что при наличии оснований повлечет за собой применение мер ответственности. Охарактеризуем принципы бюджетного процесса, учитывая сложившуюся судебную практику по отдельным финансово-правовым вопросам.[20]

2.2 Классификация принципов бюджетного процесса

2.2.1 Общеправовые принципы бюджетного процесса

Первоочередное значение для функционирования любых правоотношений имеет принцип законности.

Применительно к бюджетному процессу указанный принцип имеет, на наш взгляд, две формы проявления.

Во-первых, говоря о законности бюджетного процесса, мы имеем в виду, что бюджетный процесс и соответствующие ему бюджетные процессуальные отношения - явления, подвергаемые детальной нормативной правовой регламентации. Ход бюджетного процесса обусловлен содержанием и объемом законодательного регулирования. Бюджетные отношения как разновидность финансовых правоотношений могут существовать исключительно в форме, определенной законом. Любые бюджетные отношения - будь то зачисление доходов в публичный фонд либо производство расходов - невозможны вне правового оформления. Данные акты, в свою очередь, должны соответствовать требованиям законности, обеспечивать конституционно предусмотренные гарантии прав и свобод граждан.

Во-вторых, результат самого бюджетного процесса - акт о бюджете - имеет правовую форму (правовой акт о бюджете - закон, решение). На федеральном уровне бюджет утверждается в форме федерального закона, на уровне субъекта РФ - в форме закона субъекта РФ, на уровне муниципального образования - в форме муниципального правового акта (ст. 11 БК РФ). Правовой акт о бюджете представляет собой основной финансовый план публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования). Законодательство предусматривает требования к содержанию правового акта о бюджете. Сформированный в ходе бюджетного процесса бюджет только в том случае будет отвечать критерию законности, если его содержание будет соответствовать нормативным установлениям. Таким образом, закон о бюджете должен быть детально отработанным нормативным правовым актом, учитывающим иные акты, в том числе закрепляющие формирующие доходы платежи, расходные обязательства публично-правовых образований.

Следующий принцип бюджетного процесса общего характера - подконтрольность. Бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Он осуществляется в ходе составления проектов бюджетов всех уровней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, в ходе рассмотрения и утверждения законопроектов о бюджетах, в ходе исполнения бюджетов и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Особое значение имеет бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета, в рамках которого происходят два важнейших для функционирования бюджета процесса - непосредственная мобилизация денежных средств в бюджет (формирование доходов), а также выделение из бюджета средств получателям бюджетных средств (использование средств в порядке расходования). На стадии исполнения бюджета ярко проявляются такие цели бюджетного контроля, как предупреждение нерационального и нецелевого использования бюджетных средств, проверка законности операций с бюджетными средствами, проверка обоснованности и эффективности управленческих решений относительно бюджетных отношений. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов применительно к бюджетам бюджетной системы государства.

Не меньшее значение для осуществления бюджетного процесса имеет принцип разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе.

Участниками бюджетного процесса являются субъекты указанные в п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса.

Органы власти, реализующие компетенцию участников бюджетного процесса, вступают в бюджетный процесс последовательно, осуществляя свои полномочия исходя из содержания и задач конкретных стадий бюджетного процесса. В пределах своих полномочий органы обеих ветвей власти осуществляют контроль: законодательные органы осуществляют контроль в ходе рассмотрения законопроекта бюджета, а также контроль за исполнением бюджета в лице Счетной палаты РФ, исполнительные органы - контроль в ходе исполнения бюджета в рамках специальных процедур. Таким образом, каждый орган власти, выступающий участником бюджетного процесса, выполняя функции в рамках компетенции, вносит свой вклад в достижение целей и задач бюджетного процесса.

Принцип разграничения компетенции органов власти в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация принципа разделения властей применительно к конкретному виду государственной деятельности - бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса.

2.2.2 Принципы бюджетного процесса, вытекающие из принципов, свойственных бюджетной системе государства в целом

Принцип самостоятельности бюджетов как принцип бюджетного процесса в числе прочих характеристик подразумевает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, определять формы и направления расходования средств бюджетов, предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств (по анализу ст. 31 БК РФ). Формирование и исполнение бюджетов - составная часть бюджетного процесса - выступает гарантией самостоятельности статуса публично-правовых образований.

В качестве гарантий самостоятельности бюджета можно обозначить многие характеристики бюджетных правоотношений и бюджетного процесса. Данные характеристики отмечаются и в судебных актах. Например, как отмечает Конституционный Суд РФ, перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога должны регулироваться федеральным законом, с тем чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других [21].

В то же время, несмотря на провозглашенную законом самостоятельность бюджетов, бюджеты бюджетной системы государства не существуют изолированно, они являются составной частью финансовой системы, что накладывает определенный отпечаток взаимосвязи на бюджеты. Такие "механизмы" поддержки нуждающихся в дополнительных средствах бюджетов оказывают влияние на ход бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (объем межбюджетных трансфертов - один из показателей, закладываемых в бюджет на стадии составления его проекта).

Заслуживает внимания также принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов, обязывающий уполномоченные органы в обязательном порядке и в полном объеме отразить указанные показатели в соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ). Соблюдение данного принципа является важным, поскольку, например, сами по себе денежные средства, поступающие в собственность государства и муниципальных образований, не составят его легитимную основу, не могут быть использованы, пока не будут зафиксированы в акте о бюджете в виде доходов. То же самое и относительно расходов.

Соблюдение требования полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов в акте о бюджете является гарантией того, чтобы на территории государства должным образом были реализованы нормативные правовые акты, требующие финансового обеспечения средствами публичных бюджетов.

Особое значение для бюджетного процесса имеет принцип единства кассы (ст. ст. 38.2, 215.1 БК РФ). Согласно ст. 38.2 Бюджетного кодекса РФ, принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений (доходов) и осуществление всех кассовых выплат (расходов) с использованием единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, принцип единства кассы имеет важное значение для бюджетного процесса: повышает подконтрольность операций со средствами бюджета, управляемость бюджетными средствами. Единство кассы ускоряет прохождение средств от плательщиков к получателям, поскольку позволяет сосредотачивать бюджетные средства на едином счете.

2.2.3 Специальные принципы бюджетного процесса

Принцип периодичности бюджетного процесса связан с тем, что для большинства бюджетных правоотношений (в том числе отношений формирования доходов бюджета, отношений осуществления расходов бюджета и др.) характерен возобновляющийся характер. Он выражается в том, что отношения формирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются с учетом периодичности действия бюджета. Деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета длится около трех с половиной лет (составляет бюджетный цикл). После окончания бюджетного цикла относительно бюджета конкретного периода бюджетные правоотношения возобновляются, но уже применительно к бюджету следующего финансового периода. Соответственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые границы будущих бюджетных правоотношений.

Принцип периодичности бюджетного процесса, предполагающий смену бюджетных процессуальных правоотношений и их повтор из одного бюджетного процесса в другой, проявляется не только в столь значительном масштабе как характеристика непрерывной бюджетной деятельности государства. Принцип периодичности также проецируется внутри бюджетного процесса относительно конкретного бюджета на конкретный финансовый период. Бюджетные отношения в таком случае перетекают из одного вида в другой, составляя динамику бюджетного процесса. Динамика же бюджетного процесса проявляется в его стадиях.

В основу стадий бюджетного процесса положен принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации. Суть этого принципа состоит в том, что при составлении бюджетов всех уровней бюджетной системы учитывается единая бюджетная классификация, включающая классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований (ст. 18 БК РФ). С учетом требований бюджетной классификации разделам бюджета присваиваются точные наименования и порядковые номера. Руководствуясь бюджетной классификацией, можно сопоставить, средства какого характера и в каком объеме поступают в различные бюджеты, какие расходы производятся. Использование стабильных показателей, предусмотренных бюджетной классификацией, имеет организующее значение для бюджетного процесса, делает его стадии более четкими и прозрачными.

Важно соблюдение требования, чтобы в бюджет закладывались исключительно те показатели (квалификации доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета), которые предусмотрены бюджетной классификацией и специальным законодательством. В противном случае может быть поставлен вопрос о легитимности, например, формирования бюджета за счет того или иного платежа, не отраженного бюджетной классификацией. Подчеркнем также, что показатели доходов, расходов и т.д., предлагаемые бюджетной классификацией, должны соответствовать требованиям закона.

Существенную роль для бюджетного процесса выполняет принцип подчинения определенным срокам. Для бюджетного процесса характерно нормативное установление строго определенных промежутков времени для осуществления тех или иных действий с бюджетом. Эти промежутки времени следует обозначать как бюджетные процессуальные сроки. К таковым, например, относятся: срок направления Президентом РФ бюджетного послания Федеральному Собранию РФ (ст. 170 БК РФ); срок внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательного органа (п. 1 ст. 192, п. 1 ст. 194 БК РФ); срок направления бюджета в Комитет по налогам и бюджету (п. 2 ст. 194 БК РФ) и.т.д. Бюджетные процессуальные сроки имеют организующее значение для деятельности уполномоченных в бюджетном процессе органов, создают гарантию своевременности их действий, направленных на бюджет.

Таким образом, вопросы бюджетных отношений, касающиеся формирования и реализации правового акта о бюджете, служат довольно распространенным предметом судебных разбирательств. Разного рода спорные ситуации, связанные с бюджетным процессом, разрешаются Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Анализ правовых позиций и решений судов позволяет судить о предъявлении к бюджетному процессу довольно жестких требований организационного и правового характера, что служит гарантией нормального функционирования бюджетной системы, финансового обеспечения прав и свобод граждан и задач государства. Поэтому, несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве нормативного положения, целостно устанавливающего непосредственно принципы бюджетного процесса, обязательность соблюдения определенных требований к бюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает из нормативной базы бюджетных отношений в целом.

бюджетный процесс россия

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По итогам вышеизложенного делаем следующие выводы:

А) Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств;

Б) Каждый субъект, управляющий публичными финансами, а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс;

 В) Бюджетный процесс, являясь управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму;

Г) Бюджетный процесс на уровне муниципальных образований также отражает сущность государственной и местной власти. Наличие права муниципальных образований на собственный бюджет свидетельствует о демократичности политического режима.

Одной из гарантий реализации задач и целей бюджетного процесса является соблюдение требований, подчиняющих бюджетный процесс как особый вид деятельности уполномоченных органов. Эти требования следует обозначить в качестве "принципов бюджетного процесса". Под принципами бюджетного процесса понимаются основополагающие требования, предъявляемые к осуществлению деятельности уполномоченных субъектов, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное осуществление стадий бюджетного процесса.

И несмотря на отсутствие в федеральном законодательстве нормативного положения, целостно устанавливающего непосредственно принципы бюджетного процесса, обязательность соблюдения определенных требований к бюджетному процессу вполне ощутима, она вытекает из нормативной базы бюджетных отношений в целом, а также из правовых позиций и материалов судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Анализ правовых позиций и решений судов позволяет судить о предъявлении к бюджетному процессу довольно жестких требований организационного и правового характера, что служит гарантией нормального функционирования бюджетной системы, финансового обеспечения прав и свобод граждан и задач государства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ СЗ РФ - 28.12.2009.

2. Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. № 2-П. По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»

3. Бахрах Д.Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. N 2. С. 44.

4. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. С. 797.

5.Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2005. С. 298.

6. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М.: ООО "ТК Велби", 2005. С. 120.

7.Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 70.

8. Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. М.: Юрид. лит., 1985. С. 96.

9. Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. д.ю.н. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2006. С. 6.

10. Козырин А.Н. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока // Финансовое право зарубежных стран: исследования, рефераты, законодательные акты / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Готика, 2005. С. 136.

11. Мелихова Л.В. Финансовое право: Учебник. Издательско-книготорговый центр "Маркетинг", 2007. С. 79.

12. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 188.

13. Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса :На основе обзора судебной практики, Финансовое право. -2008. - № 10. - С. 8 - 17

14. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I. М.: "НОРМА" 2002. С. 156.

15. Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление - это наука и искусство. М., 1992. С. 11.

16. Финансовое право. Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2004.

[1] См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 188.

[2] См.: Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и Ко", 2005. С. 298.

[3] См.: Мелихова Л.В. Финансовое право: Учебник. Издательско-книготорговый центр "Маркетинг", 2006. С. 79.

[4] См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. М.: Юрид. лит., 1985. С. 96.

[5] См.: Козырин А.Н. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока // Финансовое право зарубежных стран: исследования, рефераты, законодательные акты / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Готика, 2005. С. 136.

[6] См.: Там же. С. 131.

[7] См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. М.: Юрид. лит., 1985. С. 96.

[8] См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 188.

[9] См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I. М.: "НОРМА" 2002. С. 156.

[10] См.:  Бюджетный кодекс Российской Федерации  от 31.07.1998 N 145-ФЗ СЗ  РФ - 28.12.2009. Ст. 152.

[11] См.: Землин А.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. д.ю.н. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2006. С. 6.

[12] См.: Бахрах Д.Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. N 2. С. 44.

[13] См.: Там же. С. 46.

[14] См.: Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление - это наука и искусство. М., 1992. С. 11.

[15] См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 70.

[16] Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. С. 797.

[17] См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. С. 188; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. С. 96.

[18] См.: Финансовое право. Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2004. С. 111;

[19] См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М.: ООО "ТК Велби", 2005. С. 120.

[20] См.: Пешкова, Х.В. Принципы бюджетного процесса :На основе обзора судебной практики , Финансовое право. -2008. - № 10. - С. 8 - 17

[21] См.: п. 2. Постановление КС РФ от 30 января 2001 г. № 2-П. По делу о проверке конституционности положений  подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»