Государственный долг и его проблемы

порождаемых растущим государственным долгом. Поэтому домохозяйства уже

сегодня тратят меньше, а сберегают больше в преддверии сокращения своего

будущего посленалогового дохода, который можно использовать на потребление.

И поскольку увеличение частных сбережений полностью компенсирует увеличение

государственных займов, реальная процентная ставка не меняется. Таким

образом, бюджетный дефицит не порождает ни эффекта вытеснения, не

внешнеторгового дефицита. Теорема эквивалентности Рикардо нарушает связь

между блоками 1 и 2 на рис. 2, отрицая все их дальнейшие последствия.

Однако большинство экономистов не разделяет эту необычную точку зрения.

Они утверждают, что 80-е и начало 90-х годов представили достаточно

доказательств отрицательного влияния крупного бюджетного дефицита на

внешнеторговый сектор.

Ответные политические меры

Обеспокоенность крупным бюджетным дефицитом и растущим государственным

долгом породило несколько ответных политических мер:

Бюджетное законодательство 1990 г. - в ноябре 1990 года Конгресс США

активно занялся решением проблемы дефицита, приняв Закон о пересмотре

бюджета 1990 г. - пакет документов о повышении налогов и уменьшении

расходов, направленный на сокращение бюджетного дефицита на 500 млрд. дол.

в период с 1991 по 1996 гг.

Этот закон призван увеличить налоговые поступления посредством: 1)

повышения предельных налоговых савок для состоятельных американцев с 28% до

31%; 2) сокращение допустимых изъятий и вычетов из налогооблагаемой базы

состоятельных граждан; 3) увеличение взносов в систему здравоохранения; 4)

повышение акцизов на бензин, табак, алкогольные напитка и авиабилеты; 5)

введение налогов на предметы роскоши - дорогие ювелирные изделия, меха,

автомашины, яхты и персональные самолеты.

За Законом о пересмотре бюджета последовал Закон о соблюдении бюджета

1990 г., установивший обязательный порядок утверждения новых расходов или

снижения налогов, который можно условно назвать "плати за каждый шаг". В

период с 1991 года по 1996 год любой новый законодательный акт, который

увеличивает государственные расходы, должен сопровождаться компенсирующим

сокращением текущих расходов или повышением налогов.

Закон о сокращении дефицита 1993 года

К 1992 году стало ясно, что, несмотря на бюджетное законодательство

1990 года, способствовавшее замедлению роста государственных расходов,

ежегодный бюджетный дефицит в размере 175 млрд. - 225 млрд. дол.

сохранился. Конгресс США принял Закон о сокращении дефицита 1993 года,

призванный увеличить налоговые поступления на 250 млрд. дол. за 5 лет и

сократить федеральные расходы на соответствующую сумму. Повышение налогов

затрагивает в основном (хотя и не только) домохозяйства с высокими доходами

и осуществляется главным образом путем: 1) увеличения предельной налоговой

ставки индивидуального подоходного налога с 31 до 39,6%; 2) повышения

налога на прибыль корпораций с 34% до 35%; 3) резкого увеличения

федерального акцизного налога на бензин с 14,1 до 18,4 цента за галлон.

Другие предложения

Стремление к сбалансированности бюджета вызвало к жизни и другие

предложения по сокращению дефицита

Поправка к конституции - самое крайнее предложение - принять

конституционную поправку, которая наделяла бы Конгресс правами и

обязанностями ежегодно принимать сбалансированный бюджет.

Вето по строкам и статьям расходов - право вето по строкам и статьям

расходов позволило бы президенту налагать запрет на отдельные расходы из

законопроекта об ассигнованиях. Сторонники такой реформы считают, что она

позволит президенту изымать из законов об ассигновании популистские

проекты, выигрыш от которых на местном или региональном уровне меньше, чем

издержки для налогоплательщиков страны. Противники этой меры доказывают,

что право вето дает президенту слишком много власти, которой, по их мнению,

легко злоупотребить ради достижения собственных политических целей.

Кризис внешнего долга

Начало кризиса внешнего долга развивающихся стран обычно датируют

августом 1982 года, когда правительство Мексики ввергло в шок весь

финансовый мир, объявив, что оно не способно выполнять обязательства по

долгам в соответствии с графиком платежей. В некоторых странах (Ямайка,

Перу, Польша, Турция и др.) кризис задолженности начался еще раньше, но

теперь десятка стран немедленно последовали примеру Мексики, признав

наличие существенных трудностей по обслуживанию долга.

Кризис внешнего долга является единственным существенным препятствием

на пути экономического прогресса развивающихся стран.

Причина долгового кризиса

Причины возникновения долгового кризиса объяснить не так-то просто. Как

и все сложные явления, долговой кризис определяется не одним, а множеством

факторов. Поскольку десятки стран одновременно попали в тиски кризиса, это

дает основание предполагать, что основную роль в его возникновении сыграли

международные факторы (например, повышение мировых процентных ставок).

Кроме того, нельзя исключать влияние внутренних факторов, т.к. одни страны

все же пострадали больше других.

Внешние факторы

Рост цен на нефть во всем мире в 1973-74 годах способствовал быстрому

развитию рынка евродолларов, сети офф-шорных банков, расположенных в

Европе, которые занимали и ссужали международные средства (иногда думают,

что нефтяной шок сыграл более непосредственную роль, заставив развивающиеся

страны-импортеры нефти занимать средства на мировых рынках для оплаты

дополнительных счетов за нефть. Фактически и страны-экспортеры, и страны-

импортеры нефти быстро наращивали суммы заемных средств, и долговой кризис

поразил и те, и другие). Ближневосточные страны-экспортеры нефти помещали

огромные суммы дополнительной выручки в международные банки Европы; банки,

в свою очередь, ссужали средства с этих депозитов заемщикам из

развивающихся стран. Таким образом, нефтяной шок внес свой вклад в

существенный прирост мировых кредитов, предоставляемых развивающимся

странам.

Правительства ряда развивающихся стран внезапно обнаружили, что

коммерческие банки готовы ссужать средства. Большинству крупнейших

заемщиков (Аргентина, Бразилия, Мексика) казалось, что благодаря низким

ставкам процента в сочетании с быстрым ростом доходов от экспорта (частично

за счет высоких мировых цен на сырьевые ресурсы, экспортируемые из этих

стран) в будущем у них не будет никаких проблем с обслуживанием долга.

Интересно отметить поведение коммерческих банков в то время.

Большинство из них последовали примеру одного из наиболее влиятельных

банков "Ситикорп", председатель которого Уолтер Уристон заявил, что

"государства не могут быть банкротами".

Однако в начале 80-х годов произошли драматические изменения в

экономической ситуации. Мировые процентные ставки резко взлетели вверх в

результате проведения антиинфляционной политики в развитых странах; в то же

время падение цен на сырьевые ресурсы, экспортируемые странами-должниками,

привело к ухудшению торгового баланса. Таким образом, быстрый рост

экспортных доходов развивающихся стран замедлился, а в некоторых случаях

даже стал падать.

Совокупное действие высоких процентных ставок и паление экспортных цен

означали, что должники стали платить очень высокие реальные проценты по

внешним долгам, что не замедлило привести к тяжелым последствиям

Экономика стран-заемщиков была крайне подвержена влиянию роста

процентных ставок, поскольку их займы осуществлялись на условиях плавающего

процента. Это означает, что в момент получения долгосрочного кредита

заемщик не знает и не может знать процентной ставки, по которой он будет

расплачиваться за кредит. Большинством кредитных соглашений между

правительствами государств-заемщиков и коммерческими банками

предусматривалось, что выплаты по процентам будут зависеть от процентных

ставок мирового рынка на момент выплат. Примерно 65% долга Латинской

Америки было взято под плавающий процент, поэтому, когда в начале 80-х

годов процентные ставки вдруг подскочили, счет Латинской Америки за

обслуживание долга резко и неожиданно вырос. Одновременно с этим резко

сократился приток иностранных инвестиций.

Внутренняя политика

Большая доля вины за разразившийся кризис должна быть возложена на

внутреннюю экономическую политику. В начале 70-х годов, когда получение

кредитов было легким делом, ни банкиры, ни заемщики не уделяли должного

внимания тому, как страны-должники использовали предоставленные им

кредитные ресурсы. Инвестировались ли они в проекты, сулящие доходы,

достаточные для выплаты долга? Или они просто "предались"? Может быть,

заемные средства "уплывали" из государства? Выбор направления использования

заемных средств во многом определялся внутренней экономической политикой.

Фискальная политика

Доступность внешних кредитов позволила многим правительствам во много

раз увеличить расходы, не вводя новых налогов и не прибегая к инфляционному

финансированию. Конечно, большие размеры внешнего долга могли

поддерживаться только в течение ограниченного периода. Когда в начале 80-х

годов приток капитала из-за рубежа внезапно сократился, правительства стран-

должников не смогли сократить расходы и увеличить налоговые поступления на

величину, достаточную для компенсации этого сокращения. Таким образом,

дефицит стал финансироваться не за счет средств других государств, а за

счет внутренних источников.

В странах с наибольшей внешней задолженностью (Аргентина, Бразилия,

Мексика) долговой кризис был связан главным образом с дефицитов

государственного бюджета.

Политика латиноамериканских стран может быть охарактеризована как

популистская. Это означает, что правительства пытались заручится поддержкой

населения, реализуя крупные государственные программы, даже если у

правительства не хватало на это средств.

По-видимому, одной из причин, породившей такую популистскую политику,

являлось существенное неравенство доходов в странах Латинской Америки. На

одном полюсе находились очень богатые люди, на долю которых приходилась

бульшая часть национального дохода, и, пользуясь своим экономическим

могуществом, они оказывали политическое давление на правительство, чтобы

избежать больших размеров налогообложения. На другом полюсе находились

низшие классы, которые распоряжались лишь незначительной частью

национального дохода, но чья огромная доля в общем количестве населения

требовала существенных расходов на общественные нужды. Такое соотношение

порождает необходимость роста расходов при низкой способности правительства

к увеличению налоговых поступлений.

Торговая политика

Другим существенным отличием стран, попавших в кризис, от стран, его

избежавших, являлось их отношение к международной торговле. Страны, которые

избежали кризиса, имели более свободные условия для мировой торговли,

реалистичные обменные курсы, обеспечивающие прибыльность экспортера, и в

целом они следовали политике, стимулировавшей конкурентоспособность

экспортного сектора в международном масштабе.

Утечка капитала

Побочным эффектом крупных бюджетных дефицитов и завышенных обменных

курсов в странах Латинской Америки явилась широкомасштабная утечка

капитала. Это происходит тогда, когда отечественные резиденты конвертируют

собственные накопления в иностранную валюту, чтобы хранить их за пределами

страны. В экономике с фиксированным обменным курсом и открытым рынком

капитала это может быть сделано легально, путем простой конвертации

национальной валюты в иностранную. В стране с регулируемым капиталом

приходится прибегать к нелегальным средствам (таким, как занижение выручки

от экспорта).

Связь между утечкой капитала и бюджетным дефицитом часто бывает

непосредственной (существуют и другие причины утечки капитала: например,

политическая нестабильность может заставить владельцев богатств

переправлять средства за рубеж; кроме того, причиной утечки капитала

является стремление уклониться от выплаты налогов). Мы знаем, что при

фиксированном обменном курсе попытка правительства финансировать бюджетный

дефицит приводит к избытку предложения национальной валюты, находящейся у

домашних хозяйств. В свою очередь, домашние хозяйства конвертируют эти

средства в иностранную валюту по официальному курсу. Резервы иностранной

валюты центрального банка сокращаются, в то время как объемы средств в

иностранной валюте у населения растут (если при этом средства перемещаются

за границу, то растет и утечка капитала). Утечка капитала возрастет и при

ожиданиях будущей девальвации национальной валюты.

Проблема иностранного долга и бюджетный кризис

Поскольку основная доля взятых развивающимися странами иностранных

кредитов приходилась на государство, долговой кризис имел серьезные

последствия для государственного бюджета: правительства оказались между

двух огней: с одной стороны, резко и неожиданного возросли затраты на

обслуживание внешнего долга, с другой стороны, государства лишились

возможности получать иностранные кредиты, чтобы покрыть бюджетный дефицит.

Нужно было или уменьшит бюджетный дефицит, или использовать внутренние

средства для его финансирования.

Бюджетная проблема начала 80-х годов была порождена и другими

причинами. Во многих странах торговый баланс значительно ухудшился, что

снизило экспортную выручку государственных предприятий, производивших

продукцию на экспорт, и сократило налоговые поступления от экспорта. Многие

частные фирмы в этот период также переживали финансовые затруднения, в

некоторых странах правительства частично или полностью взяли на себя их

долги, что в конечном итоге провело к росту задолженности государственного

сектора. Кроме того, как только разразился долговой кризис, реальные

обменные курсы резко упали (т.е. цены экспортируемой продукции в терминах

неэкспортируемой выросли). Поскольку обслуживание долга осуществлялось в

долларах, а налоговые поступления правительства в основном зависели от

производства неэкспортируемой продукции, реальное снижение обменного курса

значительно усилило бремя обслуживания долга за счет части внутренних

налоговых поступлений.

Возможные действия, которые могли бы предпринять правительства,

столкнувшись с серьезным бюджетным кризисом, с политической, экономической

и социальной точек зрения были малопривлекательными. Расходы

государственного сектора были значительно сокращены во всех развивающихся

странах. В частности, реальная заработная плата и инвестиции в

государственном секторе резко сокращались, создавая большую политическую и

социальную напряженность. Были значительно урезаны даже расходы на

социальные нужды, что отрицательно сказалось на здоровье и питании людей,

особенно беднейших слоев населения; также были снижены расходы на

образование.

При росте бюджетного дефицита правительства вынуждены были искать

альтернативные источники финансирования. Поскольку внутренние финансовые

рынки не могли удовлетворить растущих потребностей государства в кредитах,

правительства вынуждены были обратиться к печатанью денег.

Финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии денег подстегивает

инфляцию. Таким образом, одним из результатов долгового кризиса явилось

распространение инфляции по всему миру.

На пути к разрешению долгового кризиса

Государства-кредиторы в основном были обеспокоены состоянием

коммерческих банков. Поэтому они оказывали давление на страны-должники, с

тем, чтобы те каждый год выплачивали крупные суммы по обслуживанию долга,

даже если это вызывало очень серьезный внутренний экономический кризис в

этих странах. Столь простая стратегия привела к существенному

положительному сальдо торгового баланса стран-должников - достаточному для

осуществления крупных платежей коммерческим банкам, но за ужасную цену.

Экономика многих стран-должников полностью развалилась из-за резкого

перехода от заимствования к оплате, экономический рост прекратился, во

многих странах возникла гиперинфляция за счет тяжелейшего бремени долгов,

отяготившего внутренние бюджеты.

В конце 1985 года правительства-кредиторы предложили менее жесткую

политику, известную под названием плана Бейкера: страны-должники должны

были получить дополнительную финансовую поддержку Международного валютного

фонда (МВФ) и Мирового банка. В обмен на увеличение финансирования

правительства стран-должников обязались проводить долгосрочные реформы под

надзором МВФ и Мирового банка.

План Брэди

Как только стало ясно, что план Бейкера не решает всей проблемы долгов

(простой отсрочки оплаты долгов было недостаточно, требовалось реальное их

сокращение), ряд аналитиков начали предлагать альтернативные программы: во-

первых, странам должникам необходимо постоянно снижать долговое бремя; во-

вторых, масштаб сокращения долгового бремени должен определяться для

каждого конкретного случая в отдельности; в-третьих, условия выплаты долга

должны быть смягчены только для тех стран, которые готовы следовать

радикальным реформам под международным контролем; в-четвертых, коммерческим

банкам должна быть предоставлена защита в отношении будущих убытков, если

банки согласятся на пересмотр кредитных соглашений в сторону уменьшения

долга. Такая защита могла бы быть предоставлена в форме правительственных

гарантий по части долга, остающейся после его сокращения.

Почему банки могли пойти на переговоры относительно снижения долга той

или иной стране? Основной аргумент заключался в следующем: у банка не

оставалось другого выхода, кроме признания того факта, что долги, имеющие

колоссальную величину, никогда не смогут быть оплачены в полном объеме.

Пытаясь полностью возместить долги, банки могли так дестабилизировать

обстановку в стране-должнике, что, в конце концов, сумма полученных выплат

оказалась бы меньше той суммы, которую можно было бы получить путем

снижения долга в ходе переговоров.

Реализация плана Брэди сдерживалась из-за так называемой проблемы

"зайцев". Даже если банки в целом соглашались на сокращение долга, каждый

банк в отдельности был заинтересован в минимизации своих потерь. Таким

образом, каждый банк надеялся, что другой банк простит бульшую долю долга,

так что самому ему этого делать не придется. Другими словами, каждый банк

пытался "проехать бесплатно" за счет других банков. Пока существует

проблема "зайцев", объем сокращения долгов по плану Брэди будет слишком

малым и запоздавшим для того, чтобы разрешить долговой кризис во многих

странах мира.

Однако снижение долгового бремени еще недостаточно для возобновления

экономического роста страны-должника. Наряду с этим необходимы большие

усилия по перестройке экономике. Такие меры объединяют в две большие

группы: реформы государственного сектора и либерализация рынков. Реформа

госсектора нацелена на уменьшение степени вмешательства государства в

Страницы: 1, 2, 3, 4