Экологическая экспертиза
органов власти и управления Российской Федерации. При этом нормативно-
методическое регулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие
нормативные (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия,
инструкции, рекомендации, методики и др.) документы и материалы,
разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.
Изучение и последующий комментарий существующей системы нормативно-правовых
российских и действующих в России международных документов в области
экологической экспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки
эколога-эксперта.
Структура российского законодательства в области экологической
экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в
области экологической экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42
Конституции РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" и
ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной
среды", являющегося фактически "Основами российского экологического
законодательства". Помимо федеральных законов действуюет ряд
конкретизирующих их постановлений Правительства, а также несколько
дополняющих указов Президента РФ. На основе Конституции и указанных законов
федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и
управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления
постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне
соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане),
другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы
соответствующего уровня. Однако данный процесс находится пока в самом
начале своего развития.
Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в
меньшей степени - общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.
Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный
раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и
принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37)
и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная
статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не
регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной
экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем
присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это
статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а
также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим
требованиям, учитываемым в ходе ЭЭ.
Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормы
предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком
посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической
экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно
раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II
закрепляет полномочия органов государственной власти и местного
самоуправления, в т.ч. Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ
(ст.5), вопросы ведения субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного
самоуправления в области ЭЭ (ст.9). Кроме того, данная глава, впервые
упоминает понятие "специально уполномоченные государственные органы в
области экологической экспертизы" распределяет их полномочия, права и
обязанности между федеральным (ст.7) и территориальным (ст.8) уровнями.
Глава III закона полностью посвящена государственной экологической
экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня
субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия
"специально уполномоченные государственные органы в области экологической
экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),
определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта
(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений
экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18).
Более подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона
регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22)
и условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус
заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой
области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и
обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах
главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).
Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,
закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности
за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную
(ст.31), административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-
правовую (ст.34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в
области ЭЭ (ст.35). Закрепляется принцип верховности международного
законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст.36), а также
содержатся нормы (ст.38) о приведении в соответствии с данным законом всех
правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов федерации, а
также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов,
подлежащих ей.
Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в
области ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они
требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых
актов Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного
самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и
ОВОС (имеющей общефедеральную юридическую силу) относятся следующие
подзаконные нормативно-правовые акты, в числе действующих среди которых,
отмечаются:
постановления Правительства РФ - "Об утверждении Положения о порядке
проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных
советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных
экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и проектно-
сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об утвер-
ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и 15),
"Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании
капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о
порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы
технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований целесо-
образности, эффективности и возможности участия российских организаций в
строительстве объектов за границей на основе межправительственных
соглашений об экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах,
осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых,
геологической, экономической и экологической информации о представляемых в
пользование участках недр", “О порядке разработки, согласования,
государственной экологической экспертизы, утверждения и реализации схем
комплексного использования и охраны водных ресурсов” и др.;
в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих
область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа - "О
государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению
устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию" .
Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по
обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным
называет "экологически обоснованное размещение производительных сил" (что
подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции
также содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС:
"оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них
антропогенного воздействия" относится к основным направлениям перехода
России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом
перехода страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы
программных и прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС,
подлежащих ГЭЭ); "... механизмы разработки и принятия решений должны ...
учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной,
экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);
нормативные документы специально уполномоченных государственных
органов в области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных
органов - приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию
хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке
воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и
нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения
ГЭЭ", "Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке
обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований
(ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического
перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных
объектов и комплексов", "Об утверждении Требований к материалам,
предъявляемым на ГЭЭ для отнесения отдельных участков РФ к зонам
чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия", "Об
утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об утверждении Перечня нормативных
документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ, а также при
составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности";
письма и разъяснения: "О государственной экологической экспертизе", "О ГЭЭ
предприятий с иностранными инвестициями", "Об обязанности использования
процедуры и результатов ОВОС при разработке предплановой, предпроектной и
проектной документации"; другие документы: "Об учете экологического фактора
при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций",
Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной
документации;
нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение
к ЭЭ: документы строительных ведомств - "Об утверждении Инструкции о
порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования
инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о
порядке проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий
и сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы
градостроительной документации и проектов строительства в российской
Федерации", Методика оценки воздействия промышленных предприятий на
окружающую средц по техногенны факторам, Руководство по составлению раздела
"Охрана природы и улучшение окружающей среды градостроительными средствами
в проектах планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных
пунктов", Природоохранные нормы и правила проектирования; документы
Минздрава - Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации
полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов. Методические
рекомендации. Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных
жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей
промышленности; документы Госгидромета - Рекомендации по составлению
сводного тома "Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)"
города (населенного пункта) и его макет, Инструкция о порядке рассмотрения,
согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения
на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84,
Сборник законодательных, нормативных и методических документов для
экспертизы воздухоохранных мероприятий, Методика обоснования экологических
нормативов выбросов от стационарных источников, Типовая инструкция по
организации системы контроля промышленных выбросов в атмосферу в отраслях
промышленности; документы Госатомнадзора - Основные положения подготовки,
рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской,
технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение
ядерной и радиационной безопасности, Положение по организации и
проведению экспертизы проектных и других материалов и документации,
обосновывающих безопасность ядерно- и радиационноопасных объектов и
производств; документы Госгортехнадзора и др. ведомств - Положение о
порядке выдачи специ-альных разрешений на виды деятельности, связанные с
повышенной опасно-стью промышленных производств (объектов) и работ, а также
с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке
переоформления лицензий на пользование недрами;
нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:
региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным
законодательством. В большинстве субъектов федерации специально
уполномоченные государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и
утверждают на территориальном и ведомственном уровнях соответствующие
Положения об организации и проведении ГЭЭ, реже - Регламенты ГЭЭ, ещё реже
- документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации
можно назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник
документов и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и
материалов. Что касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по
ряду вопросов находятся впереди, в частности, первыми разработав
предложения о введении Государственной экологической классификации
намерений и деятельности и соответствующее Положение;
Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не
всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в
области экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками,
являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО,
МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции),
ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные
материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве
прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.
Одним из важнейших международных документов в изучаемой области
является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду
в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё
СССР, а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не
ратифицировала её. В Конвенции впервые определяются на международном уровне
обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда
на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая
может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население
другой страны.
Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в
Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в
области ЭЭ и ОВОС, является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия
некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива
закрепила основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования
общественности и активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ,
обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами,
публикации результатов экспертизы.
Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный
Технический документ Всемирного Банка - Международного банка реконструкции
и развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий
процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,
отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом
анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных
институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к
различным видам хозяйственной деятельности.
Технические документы. Последней группой документов и материалов, также
не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС,
являются Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и
классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ,
НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др. рекомендации,
справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-
технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы,
показатели и др. критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие
этим экологическим требованиям. Их число огромно, поэтому более подробно
они разбираются в отдельной теме.
Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС
Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии
разработки, однако её основы в любом случае должны составлять: цели, задачи
(основные функции), принципы , типизация объектов и субъектов, вносящая
различия в процедуру при её организации и проведении. Главным моментом
является комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления,
включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную и
общественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений,
экоаудит действующих объектов, задачи которого во многом перекрываются с
функциями экологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов
важно для формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.
Как было указано выше (см. введение), в традиционном (узком) смысле, в
соответствии с российским законодательством и юридической литературой,
экологическая экспертиза (ЭЭ) определяется как установление соответствия
намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и
определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупреждения
возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС, а также
связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации
объекта экологической экспертизы. Её принято рассматривать как
предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной
документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,
нормативов, и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д.
требованиям экологической безопасности и охраны ОС.
На самом деле это более широкое понятие, охватывающее область
социально-экологической, информационно-управленческой практики, включающей
в себя:
оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на
окружающую среду, а также последствий намерений, планируемой или уже
реализованной деятельности,
контрольную проверку обоснованности материалов и документов, её
характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом
результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.
Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной
организационно-правовой формой предупредительного контроля и
самостоятельным видом управленческой деятельности, фактически сегодня
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|